論文提要：中國政黨協商民主的發展歷程表明協商民主逐步走向規范化、法制化。提出協商民主進一步規范化、法制化具有現實必要性：1、協商民主作為人類政治文明成果存在于東西方社會；2、我國已初步建立起具有中國特色的協商民主制度，關于協商民主的地位，政黨協商民主的方式，協商民主的形式，協商民主的內容，協商民主的程序等內容在相關文件中予以確定，并在實踐中運行；3、協商民主建設中存在的一些問題需要加快規范化、法制化進程：協商民主未能在全國范圍得到充分重視，在協商民主中重形式輕實質，一些專業性的重大問題，民主黨派、無黨派人士缺乏參與協商的理論知識和實踐經驗，在協商中"說真話"的氛圍尚未形成，只有將協商民主予以法律規定，才能切實發揮協商民主的重要作用。對協商民主如何予以規范化、法制化進行了探討，提出通過制定《多黨合作法》或《政治協商法》或單行的《協商民主條例》的方式將協商民主法制化，此前應做好必要的準備：一是加強中共黨員、各級黨政領導干部、各民主黨派、無黨派代表人士的政治素養，提高協商民主意識；二是加強參政黨建設和無黨派代表團體的培養；三是深化協商民主的理論研究，進一步完善和細化協商民主的各項內容；四是將政黨文化、協商民主文化在全社會予以弘揚；五是在全國人大成立協商民主立法籌備小組，為協商民主立法做準備。

關鍵詞：協商民主 多黨合作 規范化 法制化

十八大報告把健全社會主義協商民主制度，納入堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革的內容，第一次在黨代會報告中就協商民主問題予以闡述。在我國民主化進程中，協商民主和選舉民主是最為重要的兩種民主形式。這二者不是簡單的共存關系，更不是替代關系，而是在民主制度框架下的相互支持、補充和增強的關系。這種關系決定了在民主政治建設過程中，二者缺一不可，需要共同推進。選舉民主由于參與的廣泛性已為大眾所熟知，協商民主對于普通民眾而言，具有抽象性、距離感。只有在每屆政協會議召開之時，人民群眾通過媒體才了解到"政治協商"是國家和地方的重要政治活動，但對協商民主如何開展卻沒有清晰的認識。我國協商民主存在的最為重要領域是多黨合作。中國協商民主貫穿于多黨合作和政治協商的整個過程，具體體現在政治協商、民主監督、參政議政和合作共事中。 中國的協商民主主要是政黨協商，即中共與各民主黨派、無黨派代表之間的協商。

一、政黨協商民主是人類政治文明的成果

協商民主作為人類政治文明成果存在于東西方社會。"協商民主是指政治共同體中自由、平等公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。其核心概念是協商或公共協商，強調對話、討論、辯論與共識。" 與選舉民主相比，協商民主具有不可替代的作用，它使我國民主的主體更加廣泛，內容和過程更加充分，并體現了保護少數的民主原則，協商的過程也能更好的把發揚民主與加強團結結合起來。協商民主作為現代民主政治的一種形式，其存在和發展的政治和社會前提是現實社會結構的多元分化。在協商民主形態中，公共政策的制定以多個政黨之間或政府與利益群體之間通過制度化協商所取得的一致意見為基本依據。 協商民主主體之間的良性互動，有助于把"合作"、"協商"、"監督"提高到更高的水平，以推動我國民主政治不斷發展和完善。

我國的協商民主形式，具有深厚的傳統文化支撐。"兩千多年前，中國先秦思想家孔子就提出了'君子和而不同'的思想。和諧而又不千篇一律，不同而又不相互沖突。和諧以共生共長，不同以相輔相成。和而不同，是社會事物和社會關系發展的一條重要規律，也是人們處世行事應該遵循的準則，是人類各種文明協調發展的真諦。" "中國人講和而不同，我們追求'和'，但和不可能完全同，更不可以強求同，求同存異是協商民主的結果，'和而不同'的理念就是協商的理念。"

協商民主不僅是中國在實踐中形成，在西方也是一種廣泛存在的民主形態。"在大多數民主國家，任何重大政策付諸表決之前，不同政黨領袖早已在事前進行一連串的磋商和協調。民主政治能否成功的關鍵性因素，不在于哪一黨派掌握多少選票，而是在多數派與少數派對政治基本結構是否具有共識，彼此之間是否互相信任和互相尊重。""民主政治就是協商的政治。" 在兩黨制和多黨制國家，協商民主是政黨或利益集團在政府決策中的一種政治制度或慣例。

二、中國政黨協商民主的發展歷程表明協商民主只有走規范化、法制化道路才能繁榮發展

（一）在中國民主革命中，中共與各民主黨派逐步走向合作，進而協商建國，成為中國政黨協商民主的開端

中國的政黨協商民主是在實踐中發展起來的。由于中國共產黨所領導的新民主主義革命與民主黨派所要從事的民主斗爭，在根本利益上具有一致性，民主黨派的基本政治主張與中國共產黨的最低綱領又大體一致，因此，民主黨派就在中國共產黨統一戰線政策和爭取聯合民主黨派方針的影響下，積極參加中國共產黨領導的愛國反帝斗爭。反之，國民黨則對民主黨派予以打擊、迫害。在全國即將解放，國民黨統治即將覆滅之時的1948年4月30日，中共中央發布《紀念"五一"勞動節口號》，號召"各民主黨派、各人民團體、各社會賢達，迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府。"得到各民主黨派的響應，隨后，中共中央代表與各民主黨派和無黨派民主人士的代表，就召集新的政治協商會議諸問題進行了協商。1949年3月，中共中央舉行七屆二中全會，毛澤東在會上指出："我黨同黨外民主人士的合作的政策，必須在全黨思想上和工作上確定下來。我們必須把黨外大多數民主人士看成和自己的干部一樣，同他們誠懇地坦白地商量和解決那些必須商量和解決的問題，給他們工作做，使他們在工作崗位上有職有權，使他們在工作崗位上做出成績來。" 毛澤東的講話表明合作協商是處理革命階級內部各進步政黨、團體之間關系的價值取向。此后新政協繼續籌備并進一步協商，通過了《共同綱領》等重要文件的草案。1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議開幕。各民主黨派和無黨派民主人士與中國共產黨一起，制定了《共同綱領》，組建了國家政權。1949年10月1日，中華人民共和國正式宣告成立。中國共產黨與各民主黨派協商建國，成為中國政黨協商民主的開端。

（二）在新中國成立后，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度逐步確立為我國的一項基本政治制度，協商民主的形式日益豐富和發展

新中國成立后，各民主黨派參加了人民政權和人民政協的工作，為鞏固人民民主專政，順利實現社會主義改造和促進社會主義事業的發展，推進改革開放，進行社會主義現代化建設，發揮了重要作用。在這一過程中，協商民主的形式日益發展和豐富，各民主黨派的政治地位逐步定性為參政黨。1989年12月中共中央制定頒布了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，明確民主黨派參政的基本點是：參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規的制定執行。中共同民主黨派進行政治協商，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的一項重要內容。主要采取以下幾種協商形式：一是中共中央主要領導人邀請各民主黨派主要領導人和無黨派的代表人士舉行民主協商會，就中共中央將要提出的大政方針問題進行協商。這種會議一般每年舉行一次。二是中共中央主要領導人根據形勢需要，不定期地邀請民主黨派主要領導人和無黨派代表人士舉行高層次、小范圍的談心活動，就共同關心的問題自由交談，溝通思想，征求意見。三是中共召開民主黨派、無黨派人士座談會，通報或交流重要情況傳達重要文件，聽取民主黨派、無黨派人士提出的政策性建議或討論某些專題。重大事件隨時通報。除會議協商以外，各民主黨派和無黨派人士可就國家大政方針和現代化建設中的重大問題向中共中央提出書面的政策性建議，也可約請中共中央負責人交談。上述各項協商形式，原則上也適用于中共地方各級黨委和民主黨派地方組織之間的協商活動。

（三）新時期，以協商民主為主要內容的多黨合作和政治協商制度逐步走向制度化、規范化、程序化

1993年3月,八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案,第一次將"中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展"寫入憲法序言，政黨協商民主從此具有最高的法律地位。2005年2月，中共中央正式制定頒發了《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，協商民主進一步制度化、規范化和程序化。一是提出把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則；二是總結長期以來的做法，提出了"中國共產黨同各民主黨派的政治協商"、"中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士的協商"是政治協商的兩種基本方式；三是規范了中國共產黨同各民主黨派協商的內容和程序，使政治協商進一步制度化。2006年2月，中共中央正式頒布了《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，意見規定要認真搞好人民政協的政治協商，進一步規定了政治協商應納入決策程序，并就人民政協政治協商的主要內容、主要形式作了規定。新世紀、新階段，多黨合作理論、政策逐步創新和發展，多黨合作事業，在協商民主形式推進下，展現出勃勃生機和活力。

三、政黨協商民主進一步規范化、法制化具有現實必要性

（一）我國協商民主制度雖已初步確立，但內容原則，操作性不強，缺乏保障。

中國協商民主制度的內容集中反映在《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和《中國人民政治協商會議章程》中，具體包含以下幾個方面：

１、協商民主的地位。堅持政治協商的原則。政治協商是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要組成部分，是實行科學民主決策的重要環節，是中國共產黨提高執政能力的重要途徑。把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則。

２、政黨協商民主的方式。中國共產黨同各民主黨派的政治協商、中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士的協商是兩種基本方式。

３、協商民主的形式。中國共產黨同各民主黨派主要采取民主協商會、小范圍談心會、座談會等形式。除會議協商外，民主黨派中央可向中共中央提出書面建議。政治協商的主要形式有：政協全體會議，常務委員會會議，主席會議，常務委員專題協商會，政協黨組受常委會委托召開的座談會，秘書長會議，各專門委員會會議，根據需要召開由政協各組成單位和各界代表人士參加的內部協商會議。

４、協商民主的內容。中國共產黨同各民主黨派協商的內容包括：中共全國代表大會、中共中央委員會的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國家領導人的建議人選；關于推進改革開放的重要決定；國民經濟和社會發展的中長期規劃；關系國家全局的一些重大問題；通報重要文件和重要情況并聽取意見；以及其他需要同民主黨派協商的重要問題等。人民政協政治協商的主要內容是：國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活的重要問題；各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務以及有關愛國統一戰線的其他重要問題。

５、協商民主的程序。中共中央根據年度工作重點，研究提出全年政治協商規劃；協商的議題提前通知各民主黨派和有關無黨派代表人士，并提供相關材料；各民主黨派對協商議題集體研究后提出意見和建議；在協商過程中充分發揚民主，廣泛聽取意見，求同存異，求得共識；對民主黨派和無黨派人士提出的意見和建議要認真研究，并及時反饋情況。

以上規定表明，協商民主的充分的內容并未以規范性文件予以確立，其執行完全由執政黨來主導，沒有嚴格的執行程序，沒有具體的法律保障措施。

（二）協商民主建設中存在的一些問題嚴重影響了協商民主的效果

１、協商民主未能在全國范圍得到充分重視。協商民主在中央、省一級比較重視，在地市級、縣、鄉（鎮）級重視程度較弱。部分黨政領導干部在決策前協商民主的意識不強，對協商民主的價值、作用認識膚淺，與民主黨派、無黨派人士較少溝通。

２、在協商民主中重形式輕實質。一些地方、部門存在著形式主義傾向。一些地方黨委、政府在作出重大決策前，不給民主黨派、無黨派人士充分的準備時間即召開協商會或座談會，有的在協商前已基本形成決議，協商只是走走形式，名為協商，實質只是通報情況。

３、一些專業性的重大問題，民主黨派、無黨派人士缺乏參與協商的理論知識和實踐經驗。一些地方民主黨派成員少，各專業人員不多，民主黨派成員大多有各自的工作崗位，在參與協商的重大問題上，無法形成較為系統的觀點，參與協商也不便于深入的發表意見，有的意見亦不盡符合實際，參與協商的能力有待提高。

４、在協商中"說真話"的氛圍尚未形成。一些黨政機關領導在提出協商的問題時，常常讓與會或座談人員統一思想認識，從講政治的大局思考問題，用一些"高調"的語言暗示大家盡量多發表贊同意見，少提反對意見。對提反對、批評意見的人，常打斷他們的談話，進一步做思想工作。這樣的協商并不能真正起到集思廣益的效果。

（三）協商民主缺乏制度保障和法律約束是制約其發展的瓶頸

     如前所述，協商民主主要規定在《中國中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和《中國人民政治協商會議章程》中。主要包括協商民主的地位、方式、形式、內容、程序。而這兩種文件形式，較之于法律規范的確定性、普遍性、穩定性、強制性要弱。況且其具體規定非常原則，執行起來難度非常大，不執行相關規定也無處罰、補救和追究相關責任人的措施。我國已確立了依法治國的基本方略，國家生活中的大事、涉及人民群眾的生存、發展的有關基本權利、義務及引發的民事、刑事、行政糾紛均有法律的規定。而協商民主關系到國家政治生活的方向和大政方針的確定，這種具有指導意義的重要內容，卻無具體的法律規定，顯然不利于協商民主的進一步發展，不利于中國特色協商民主的進一步確立。協商民主存在的問題說明，協商民主制度本身規定的彈性過大，對違反協商民主的決策效力問題、責任追究問題都缺乏相應的規定。協商民主缺乏制度保障和法律約束。協商民主是權利主體有理性的一種政治活動，它必須受到預定規則和程序的約束，如哪些事項應當且必須協商？由誰提請協商？在什么時間和什么范圍內協商？違反協商程序的補救措施是什么？都應有明確的權威性規定，使之"不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變"。這些都需要法律來規范。法律具有廣泛的人民性，法律具有很強的規范性，法律具有普遍性，法律具有連續性和穩定性，只有將協商民主的具體內容上升為法律規定，才能切實發揮協商民主在國家政治活動中的作用。

四、協商民主如何予以規范化、法制化探討

（一）首先應當完善協商民主的憲法保障。

1993年憲法修正案，在序言中規定了政黨協商民主具有最高法律地位，即"中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。"然而，在憲法具體條文中并無政治協商和協商民主的具體規定。相較于我國的人民代表大會制度中的選舉民主的豐富的憲法條文而言，協商民主在憲法中沒有具體規定，作為兩種民主形式，在國家政治生活中的作用差距甚遠。而實際上，我國的政治協商制度和協商民主議事規則 在國這政治生活中已經形成憲法慣例。每年的人大會議和政協會議同時召開，政協委員列席人大會議，對重大問題的決策、政府工作報告、兩院工作報告要進行討論并發表意見。在中國共產黨與國家權力的關系上，由中共中央向全國人大提議全面修改憲法或提出憲法修正案內容，由中共中央向全國人大提出國家領導人的人選，全國人大即將討論的主要議題先由中共中央討論商議；在多黨合作的黨派關系上,中共中央作出重要決策和人事安排之前,先召開座談會與各民主黨派領導協商,征求意見,通報情況,傳達重要文件;各民主黨派和無黨派人士可就國家大政方針和現代化建設中的重大問題向中共中央提出書面的政策性建議,也可約請中共中央負責人交談。 這些憲法慣例為協商民主入憲提供了較好的實踐基礎。作為我國政治制度一部分的多黨合作、政治協商，應當將協商民主的主體、地位、方式、形式、基本內容、程序等寫入憲法。通過憲法來保障協商民主的有效運行，促使其在國家政治生活中充分發揮作用。

（二）制定協商民主單行法確立協商民主的具體內容和程序。

協商民主的內容非常廣泛，在現行《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和《中國人民政治協商會議章程》規定的基礎上，有很大的發展空間。不僅在中央層面協商民主充分開展，在地方層面更應通過立法方式確立協商民主的內容。在協商的程序上，通過立法的方式確立。對違反程序作出的決定效力問題，對協商民主的程序保障問題，協商決議如何形成、協商的成果如何實施，予以明確規定。

（三）協商民主法制化應做好必要準備

1、加強中共黨員、各級黨政領導干部、各民主黨派、無黨派代表人士的政治素養，提高協商民主意識

協商民主的落實最終由其參與者：中共黨員、各級黨政領導干部、各民主黨派成員來進行，因此，他們的政治素養、協商民主的意識尤為重要。要使多黨合作、政治協商的執政理念深入人心，在需要決策的重大事情上，應提前為協商做好準備工作，使協商切實發揮作用。當前和今后一段時間，要重視對共產黨員、領導干部、各民主黨派成員、無黨派代表人士的培養教育，應分批選送到各級黨校、社會主義學院學習；黨校和社會主義學院的培訓內容要進一步科學化，注重實用性，加強對多黨合作、政治協商理論知識、相關規范性文件的學習。

2、加強參政黨建設和無黨派代表團體的培養

不僅要在人數上擴大參政黨隊伍，更要在隊伍的結構、人員的配置上注重人的素質，注重民主黨派成員的工作經歷、閱歷、能力和參政議政的熱情、責任感，把真正適宜推進協商民主進程的有識之士吸收到民主黨派，增強民主黨派參政議政的能力。在參政黨建設上，注重理論和能力培養，為成員提供鍛煉機會。要有組織的開展重大調研活動，必要時，可以聘請專家協助開展重要的調研。在無黨派團體的培育上，也應提供一定的平臺，讓無黨派成員能夠產生一定的凝聚力和參政、議政的熱情。

3、深化協商民主的理論研究，進一步完善和細化協商民主的各項內容

我國協商民主的各項規定還不細致，實踐中可操作性不強，對哪些是必須協商的事項規定不明，對不經協商作出決策的重大問題是否具有效力，如何補救，對責任人如何追究，如何增強協商民主的強制執行效力都規定不具體，有些項目還是空白。因此，協商民主在實踐中落實得不夠好。在協商民主規范化、法制化過程中，必須對協商民主的具體內容、程序、保障等問題進一步明確，必要時可以先行試用，再逐步修改，在認為時機比較成熟、協商民主的內容比較完善的時候，上升立法。

4、將政黨文化、協商民主文化在全社會予以弘揚

政黨文化、協商民主文化是政治文化的一部分。美國當代政治學家加布里埃爾·A·阿爾蒙德是首先把政治文化納入政治科學領域的。他在《比較政治學》中，就把政治文化界定為"政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情。"  政治學家西德尼·維巴認為,政治文化是"由得自經驗的信念、表意符號和價值觀組成的體系，這個體系規定了政治行為所由發生的主觀環境"。 協商民主是政治文化的一部分，需要一個良好的政治文化環境。民眾的推崇有利于促進執政黨、參政黨的建設和完善協商民主的熱情。應通過宣傳，提高民眾對執政黨、參政黨政治活動的關注度，對協商民主的認同。在報刊、電視、互聯網等開辟有關政治協商的相關欄目，對政策規定、重大事件、活動予以宣傳報道，開辟論壇，廣開言路，為群眾參與感興趣的話題提供一個平臺，努力營造良好的政治文化氛圍。

5、在全國人大成立協商民主立法籌備小組，為協商民主立法做準備

立法小組成員應包括中共黨員、民主黨派、無黨派代表、有黨派工作經歷、有政黨理論知識的人參加。協商民主立法籌備小組，著重對協商民主進行立法研究準備，要開展一系列的調查研究，要進一步吸收協商民主理論研究成果。另外，協商民主的立法，要適應中國國情，體現中國特色。

政黨協商民主是中國政治協商的重要內容，在今后政治舞臺上將會發揮越來越重要的作用，其規范化、法制化進程將伴隨著中國的政治體制改革、政黨文化的興起、民眾參政議政熱情的高漲呈現出越來越繁榮的景象。