論文提要：

　　滿足公民的公共服務(wù)需求，建立完善的公共服務(wù)提供模式是服務(wù)型政府的主要職能。隨著社會發(fā)展和公共行政變遷，公共服務(wù)進(jìn)入了多元主體合作提供的嶄新階段。在眾多的服務(wù)提供主體中只有擁有行政權(quán)的行政主體才具有公共服務(wù)職能，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供公共服務(wù)的義務(wù)。在公共行政背景下，行政主體實(shí)際上劃分為國家行政主體與社會行政主體。這些行政主體在新公共服務(wù)提供模式中承擔(dān)著不同類型的責(zé)任，共同維持公共服務(wù)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　關(guān)鍵詞：公共服務(wù)提供模式  公共服務(wù)職能  行政主體  責(zé)任類型

　　主要?jiǎng)?chuàng)新觀點(diǎn)：

　　隨著市民社會和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)由國家為主導(dǎo)的公共服務(wù)提供模式逐漸打破，形成了多元主體參與的公共服務(wù)提供模式，公共行政主體也隨之發(fā)生變化，沖擊了傳統(tǒng)國家一元行政的實(shí)踐與理論。在分析我國現(xiàn)階段公共服務(wù)提供主體的基礎(chǔ)上，考察行政權(quán)的發(fā)展變化，進(jìn)一步探索在現(xiàn)代服務(wù)行政、給付行政背景下這些提供公共服務(wù)的主體中哪些可以成為行政主體，劃定了由國家行政主體、社會行政主體組成的行政主體框架，并在各行政主體回歸本質(zhì)、各司其職的理論背景下，分析其各自在新公共服務(wù)提供模式中的責(zé)任。

　　以下正文：

　　隨著改革開放和社會轉(zhuǎn)型，我國市場經(jīng)濟(jì)體制更加規(guī)范、成熟，并向社會各方面輻射，市民社會迅速崛起，私營企業(yè)、第三部門以及公民個(gè)人逐漸獲得自由與獨(dú)立的地位，向公民提供完善的公共服務(wù)已經(jīng)成為衡量政府權(quán)威、政權(quán)穩(wěn)定的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)下，建設(shè)一個(gè)以提供公共服務(wù)為主要職能的服務(wù)型政府成為適應(yīng)我國社會變化的必然。

　　在有限政府與法治政府理念要求下，我國原有的由政府完全主導(dǎo)的計(jì)劃型公共服務(wù)提供模式逐漸為新的公共服務(wù)模式所替代。新公共服務(wù)模式不僅在供給機(jī)制的市場性和公共性方面得到不同層面的強(qiáng)化，其供給機(jī)制的志愿性、區(qū)域網(wǎng)絡(luò)性也逐漸興起，是一種的“混合安排，混合生產(chǎn)”的提供模式。 由此可見，新公共服務(wù)提供模式以效益和需求為向?qū)В哂卸鄠€(gè)權(quán)力中心，這意味著政府雖仍起主要作用，但已不再大包大攬，多元主體在不同領(lǐng)域參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，整個(gè)供給機(jī)制在眾多主體的合作下運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　新公共服務(wù)提供模式不僅推動了我國公共行政的進(jìn)一步變革，更沖擊了傳統(tǒng)以國家行政為中心的行政法理論。但由于缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論指導(dǎo)，這一新模式在發(fā)展中困難重重，突出表現(xiàn)在：公共服務(wù)職能已不為政府所獨(dú)有，然而在眾多的參與主體中哪些主體在什么情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共服務(wù)職能及其相應(yīng)的責(zé)任并不明晰，造成服務(wù)提供結(jié)構(gòu)混亂、各主體間關(guān)系定位不明、服務(wù)責(zé)任難以落實(shí)等問題。在明確公共服務(wù)提供主體的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共行政主體的理論發(fā)展，厘清具有公共服務(wù)職能的主體及其責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)新提供模式的制度化、法治化，滿足公民的服務(wù)均等化、發(fā)展化需求。

　　一、新公共服務(wù)提供模式中的主要服務(wù)提供主體

　　新公共服務(wù)提供模式的社會理論基礎(chǔ)是政府-市場-社會“三分法”，在這種模式下，公共服務(wù)的提供主體主要代表著政府、私營部門以及第三部門。結(jié)合我國現(xiàn)階段的實(shí)際情況，主要有：

　　（一）行政機(jī)關(guān)

　　國家提供公共服務(wù)的合法性和必然性自不必說，特別是對于我國這樣有著長久的家長制、管理制政府傳統(tǒng)的國家而言，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型過程中，仍殘留著“全能政府”的自我定位和社會期待，加之我國私營部門與第三部門發(fā)展不足，在很多公共服務(wù)領(lǐng)域缺位。因此，行政機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)著提供公共服務(wù)的天然義務(wù)，還承擔(dān)著向其他主體分權(quán)與收權(quán)、組織和擔(dān)保私營企業(yè)和第三部門提供公共服務(wù)的職能。而筆者這里所說的，是在新公共服務(wù)提供模式下由政府直接生產(chǎn)并提供公共服務(wù)的情況，主要集中在公共安全、社會保障、公共信息方面；也包括為了保障公共服務(wù)均等化而在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域補(bǔ)充性地進(jìn)行生產(chǎn)提供。

　　（二）事業(yè)單位

　　除了行政機(jī)關(guān)之外，政府還舉辦了大量的事業(yè)單位以適應(yīng)公共服務(wù)公共化、專業(yè)化需求。我國的事業(yè)單位是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期作為政府公共執(zhí)行部門建立起來的，在社會變遷過程中逐漸顯露出大量問題，從上世紀(jì)80年代中期開始，我國的事業(yè)單位經(jīng)過多輪改革，想要厘清其本身的機(jī)關(guān)性、事業(yè)性和企業(yè)性，但成果并不理想。事業(yè)單位作為政府衍生提供公共服務(wù)模式的重要一環(huán)，其生產(chǎn)和提供的公共服務(wù)幾乎覆蓋所有領(lǐng)域，是當(dāng)下最主要的公共服務(wù)提供主體。甚至有學(xué)者認(rèn)為其是“相對獨(dú)立于市場域（第一域）、政府域（第二域）和志愿域（第三域）之外的第四域。”

　　（三）國有企業(yè)

　　我國的國有企業(yè)最早是作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“公有制最高實(shí)現(xiàn)形式”而誕生的，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)主要定位為政府干預(yù)和參與經(jīng)濟(jì)的手段，去“解決三類市場失靈問題”。 經(jīng)過30多年的漸進(jìn)改革，如今的國有企業(yè)已成為具有特殊職能的法人實(shí)體，積極參與市場競爭，并主要集中在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

　　十二五規(guī)劃出臺后，國務(wù)院國資委提出將我國國有企業(yè)分為“公益性”和“競爭性”，涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的主要是“公益性國有企業(yè)”。所謂“公益性”是指這類企業(yè)負(fù)有向其經(jīng)營區(qū)域的公民無差別地提供基本公共服務(wù)的義務(wù)；同時(shí)作為自負(fù)盈虧的企業(yè)，其所提供的公共服務(wù)還需保質(zhì)保量地按照合理的價(jià)格向享用者供應(yīng)。 這些公益性國有企業(yè)一般處于石油燃?xì)狻⒚旱V電力等自然壟斷行業(yè)，主要提供涉及公共安全、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的基本公共服務(wù)。同時(shí)由于政府以出資人身份間接控制其運(yùn)作與發(fā)展，公益性國有企業(yè)仍屬于政府權(quán)威提供公共服務(wù)的一種途徑。

　　（四）私營企業(yè)和個(gè)人

　　市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的理念和規(guī)則逐漸滲透至公共服務(wù)領(lǐng)域，人們發(fā)現(xiàn)政府提供公共服務(wù)存在滯后、機(jī)械、腐敗等很多問題。經(jīng)過實(shí)踐探索，人們發(fā)現(xiàn)打破公共服務(wù)由政府壟斷生產(chǎn)和提供的格局，將市場機(jī)制引入公共服務(wù)的具體供給過程中的成為化解難題的良策。這種市場化提供模式以適當(dāng)?shù)挠臻g為條件調(diào)動社會一切可利用的資源，吸引了大量私人部門的參與，可以在很大程度上提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。 但囿于我國私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足和現(xiàn)有制度預(yù)留空間有限，私營企業(yè)和個(gè)人參與公共服務(wù)屢屢受挫，目前仍停留在發(fā)展性公共服務(wù)領(lǐng)域，主要集中在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和文體休閑方面。

　　（五）第三部門

　　市民社會的興起，使得公民個(gè)人成為公共服務(wù)的需求主體，為了滿足差異化需求，公民通過成立中介的社團(tuán)組織以志愿性的活動參與到公共服務(wù)領(lǐng)域之中，以解決政府失靈和市場失靈現(xiàn)象，逐漸發(fā)展成為第三部門。  我國的第三部門數(shù)量繁多，但有自己的特殊性，分為有“官辦背景”的和民間自行生長的兩類組織。這兩類組織處于完全不同的制度環(huán)境中，通過獨(dú)立提供、影響決策、政府購買等方式，在不同程度上參與了公共安全、社會保障、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)幾乎所有公共服務(wù)，但其主要是輔助性的。

　　（六）社區(qū)組織

　　社區(qū)即法定的基層社區(qū)，也就是城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層群眾性自治組織，其中城市由于單位制解體后急需解決社會整合與社會控制問題，率先開始社區(qū)建設(shè)，目前所說的社區(qū)主要是指城市社區(qū)。 我國社區(qū)組織在政府的指導(dǎo)下，其主要職能是向特定地域的居民提供社會服務(wù)，包括具有導(dǎo)向性的私人服務(wù)、為特殊群體防危解困的社會福利服務(wù)以及部分公共服務(wù)。由于政府主導(dǎo)和管理，導(dǎo)致了我國社區(qū)組織行政化嚴(yán)重，自治意識欠缺，在公共服務(wù)方面多為協(xié)助政府向社區(qū)區(qū)域內(nèi)的居民提供公共安全、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文體休閑、公共教育方面的發(fā)展性公共服務(wù)。

　　新公共服務(wù)提供模式是開放的機(jī)制，除了上述幾個(gè)主體外，政黨團(tuán)體、志愿者個(gè)人等也參與了公共服務(wù)提供。但由于這些主體參與方式較為零散，獨(dú)立性、重要性較弱，在此不予細(xì)述。上述六個(gè)主體在新公共服務(wù)提供模式中各有特點(diǎn)、各有側(cè)重，形成一種通力合作的局面。而新公共服務(wù)模式不僅強(qiáng)調(diào)各主體的有序合作，更強(qiáng)調(diào)各主體職能明晰、責(zé)任落實(shí)，因此辨析出承擔(dān)公共服務(wù)職能的主體尤為重要。要解決這一問題，首先需對公共服務(wù)職能的主體要件有所了解。

　　二、公共服務(wù)職能的主體要件

　　（一）公共服務(wù)職能的主體要件解析

　　“職能”是個(gè)復(fù)合詞，既強(qiáng)調(diào)一定的職務(wù)和責(zé)任，也強(qiáng)調(diào)作用和功能。因此，公共服務(wù)職能指的是處于一定職務(wù)、位置的機(jī)構(gòu)部門、社會組織或者個(gè)人所應(yīng)當(dāng)具有的提供（或生產(chǎn)）公共服務(wù)的功能。透過該內(nèi)涵進(jìn)一步解析其主體要件，應(yīng)當(dāng)有以下兩個(gè)方面：

　　1.承擔(dān)公共服務(wù)職能的主體需要具有一定職務(wù)和責(zé)任。這就說明提供公共服務(wù)并不是向所有主體（包括機(jī)構(gòu)部門、社會組織和個(gè)人）提出的要求，只有其所處的社會角色或自身使命要求其進(jìn)行公共服務(wù)提供時(shí)才具有此項(xiàng)責(zé)任。

　　2.承擔(dān)公共服務(wù)職能的主體需要具有一定素質(zhì)和能力。公共服務(wù)以有效地向不特定對象提供公共產(chǎn)品為載體，公共產(chǎn)品具有一定的非競爭性或非排他性，這就要求具有該項(xiàng)職能的主體在行為目的上有一定的公益性，在行為條件上有相應(yīng)的權(quán)力、制度和物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　可見，一個(gè)主體是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共服務(wù)職能是和其所處的“職位”和“能力”密切相關(guān)的。那么，一個(gè)主體怎樣才能既處于這樣的“職位”又有足夠的“能力”呢？換句話說，是什么讓一個(gè)主體既處于一定的“職位”又有一定的“能力”去提供公共服務(wù)的呢？這就涉及到一個(gè)主體具有公共服務(wù)職能的核心要件。

　　（二）具有公共服務(wù)職能的核心要件

　　公共服務(wù)職能與公共服務(wù)模式一樣都屬于公共服務(wù)理論的組成內(nèi)容，對其承擔(dān)主體的核心要件研究也應(yīng)當(dāng)結(jié)合整個(gè)公共服務(wù)理論的關(guān)注核心。

　　公共服務(wù)理論最早由狄驥在《公法的變遷》一書中提出，這一理論的核心在于將國家向公民提供公共服務(wù)提升到義務(wù)的高度，政府以組織和運(yùn)營公用事業(yè)為必須實(shí)現(xiàn)的社會功能。 公共服務(wù)理論的提出引起了廣泛關(guān)注，成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的熱點(diǎn)。很多學(xué)者從公共服務(wù)的概念、分類、研究方法以及與公共行政之間的關(guān)系等各方面對公共服務(wù)理論進(jìn)行了充實(shí)，在這些研究成果的基礎(chǔ)上西方國家積極踐行，在取得成效的同時(shí)也進(jìn)一步發(fā)展了理論， 更在世界范圍內(nèi)推廣了公共服務(wù)理論。時(shí)至今日，公共服務(wù)理論已經(jīng)成為各國公共管理和公共行政的重要指導(dǎo)。

　　從以上的發(fā)展脈絡(luò)可以看出，公共服務(wù)理論一直都是一種關(guān)注政府行為內(nèi)容、引導(dǎo)公共行政權(quán)力實(shí)踐方向的理論，其核心在于研究擁有行政權(quán)的政府如何完成其提供公共服務(wù)的義務(wù)。提供公共服務(wù)正是具有公共服務(wù)職能的主體才應(yīng)履行的義務(wù)，因此其既要有“職位”--政府，又要有“能力”--行政權(quán)，這是必備的兩個(gè)要件。進(jìn)一步考察便能發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)要件雖然相輔相成、不可割裂，但在作用上仍有主次之分：職位具有一定的表面性，可以隨著社會發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整和更改，但這種變化必須緊密圍繞能力的發(fā)展。也就是說，是否由政府或者其他主體來承擔(dān)公共服務(wù)職能是由行政權(quán)的發(fā)展變化決定的，擁有行政權(quán)是一個(gè)主體具有公共服務(wù)職能的核心要件。

　　說到這里，我們不禁產(chǎn)生一個(gè)疑問：行政主體的“實(shí)質(zhì)意義在于探求、概括行政職能最終落實(shí)的權(quán)利義務(wù)主體”， 成為行政主體的核心要件也是擁有行政權(quán)。那么具有公共服務(wù)職能的主體是不是就是行政主體呢？

　　（三）具有公共服務(wù)職能的主體與行政主體之間的關(guān)系

　　正如上文所述，公共服務(wù)理論是作為一種公共行政的指導(dǎo)思想而誕生的，在兩個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展過程中始終圍繞著行政權(quán)的組織和行使問題不斷演進(jìn)。而行政主體作為公共行政最基本的組織單元、行政權(quán)的法定行使主體，必然也是公共服務(wù)理論的執(zhí)行主體，公共服務(wù)職能一定是對行政主體提出的要求。因此，具有公共服務(wù)職能的主體必然劃定在行政主體的框架內(nèi)。

　　當(dāng)然我們也應(yīng)當(dāng)注意到，行政主體應(yīng)當(dāng)具有的職能不僅是提供公共服務(wù)，提供公共服務(wù)也不是所有具體的行政主體都應(yīng)有的職能。但這并不妨礙我們通過研究行政主體的整個(gè)框架類別來確定公共服務(wù)職能的承擔(dān)主體。這是因?yàn)檫@二者均源自行政權(quán)，行政權(quán)“總的來說是一種執(zhí)行法律、治理國家和服務(wù)社會的公權(quán)力”， 行政主體作為行政權(quán)的承擔(dān)實(shí)體，不僅需承擔(dān)行政權(quán)所要求的全部職能，還需根據(jù)行政權(quán)、公共行政的發(fā)展調(diào)整職能的側(cè)重點(diǎn)和具體的職位設(shè)置。

　　在現(xiàn)代服務(wù)行政、給付行政背景下，行政主體的主要職能是提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的內(nèi)容已從公共產(chǎn)品擴(kuò)展到工作人員的文化素質(zhì)和服務(wù)態(tài)度上。在實(shí)踐中，行政主體的公共服務(wù)職能體現(xiàn)在物質(zhì)和精神兩個(gè)層面，也體現(xiàn)在行政主體履行其他職能的過程和目的中。這樣一來，公共服務(wù)職能實(shí)際上覆蓋了整個(gè)行政主體，成為所有行政主體共同努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

　　因此，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合公共行政背景下行政權(quán)的發(fā)展變化去審視行政主體的主要類型，以此作為具有公共服務(wù)職能的主體框架，從而為確定新公共服務(wù)提供模式中各個(gè)主體的責(zé)任提供依據(jù)。

　　三、公共行政背景下行政權(quán)的發(fā)展變化與行政主體的類型

　　作為一個(gè)法學(xué)概念，行政主體在行政法學(xué)中具有范式意義，在很多問題的研究上都“規(guī)定了學(xué)者們的討論范圍、思維路徑或邏輯方向”， 所以一直以來都是學(xué)者的研究重地。我國傳統(tǒng)行政主體理論于上世紀(jì)90年代確立，其認(rèn)為“行政主體是指能以自己的名義實(shí)施國家行政權(quán)(表現(xiàn)為行政管理活動)，并對行為的效果承擔(dān)責(zé)任的組織”， 主要包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。

　　傳統(tǒng)行政主體理論建立在管制行政、國家一元行政的基礎(chǔ)上，隨著公共行政的變革，這一理論已難以為繼。學(xué)者們普遍認(rèn)為，行政權(quán)只能由國家行使的鐵律被打破，行政主體的多元化發(fā)展趨勢日益明顯。 那么，多元的行政主體到底有哪些呢？這取決于其核心要件--行政權(quán)的發(fā)展變化，在我國公共行政背景下，行政權(quán)最大的發(fā)展變化就是行政還權(quán)與行政分權(quán)。

　　（一）行政還權(quán)與行政分權(quán)

　　行政權(quán)是作為一種國家權(quán)力而誕生的，其漫長的發(fā)展歷史始終伴隨著膨脹和異化的“傳統(tǒng)”。在現(xiàn)代社會，人們的社會需求增多，整個(gè)社會對于行政權(quán)的依賴程度加深，國家憑借其天然的權(quán)力優(yōu)勢，不斷拓展其行政權(quán)的控制范圍，在不同程度上擠壓了公民社會生活的空間。這一情況在我國顯得尤為嚴(yán)重，由于長久以來處于管制行政時(shí)期，政府以計(jì)劃管理的手段包攬了幾乎所有的經(jīng)濟(jì)、行政和社會事務(wù)，其是行使行政權(quán)的唯一主體。國家行政權(quán)不僅嚴(yán)重?cái)D壓了個(gè)人與社會的自由，更在一定程度上侵蝕了立法權(quán)與司法權(quán)。 行政還權(quán)就是為了控制國家行政權(quán)的這種不合理擴(kuò)張而興起的，其要求國家行政權(quán)從社會能夠自治管理與服務(wù)的領(lǐng)域退出，還權(quán)于社會，承認(rèn)社會公行政權(quán)的存在與效力。

　　與行政還權(quán)的“糾錯(cuò)”功能不同，行政分權(quán)尋求的是“更好的行政權(quán)”。其運(yùn)作的默認(rèn)前提是包括政府在內(nèi)的行政主體所擁有行政權(quán)的范疇符合社會與行政發(fā)展規(guī)律，是一個(gè)在行政實(shí)體法框架內(nèi)對行政權(quán)重新科學(xué)配置，以求得行政職權(quán)充分實(shí)現(xiàn)、行政效率不斷提高的過程。在我國當(dāng)下語境中，行政分權(quán)應(yīng)從體系化的角度理解，“不僅是上下級的行政權(quán)層級劃分，更強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部各行政機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)與社會對于行政權(quán)的劃分”。

　　雖然行政還權(quán)與行政分權(quán)在邏輯關(guān)系上存在著先后順序、在運(yùn)作機(jī)制上各有特點(diǎn)，但在實(shí)踐中卻是同步進(jìn)行、相互融合的。通過分權(quán)與還權(quán)，行政權(quán)實(shí)際上已經(jīng)擴(kuò)展為國家行政權(quán)和社會公行政權(quán)，公共行政也相應(yīng)地劃分為國家行政與社會行政。正是由于這兩種行政的權(quán)力來源、運(yùn)作原理等均不相同，才需要由多元行政主體分而承擔(dān)。因此，所謂多元行政主體就是國家行政主體與社會行政主體的總體稱謂，那么這兩種行政到底包含哪些主體呢？

　　（二）國家行政主體

　　“國家是原始的行政主體，享有原始的統(tǒng)治權(quán)，其存在和權(quán)利不源自其他機(jī)構(gòu)。” 因此國家行政又稱直接行政，是依靠國家固有的職權(quán)性行政主體（即國家行政機(jī)關(guān)）行使行政權(quán)，進(jìn)行行政管理、提供公共服務(wù)的行政方式。

　　對于我國來說，國家行政在很長一段時(shí)間內(nèi)都是公共行政的代名詞，行政機(jī)關(guān)作為國家行政的主體，被認(rèn)為是唯一的行政主體，“即使存在授權(quán)理論，也大多認(rèn)為法律法規(guī)授權(quán)組織作為行政主體是國家行政擴(kuò)張的需要，是國家行政的延續(xù)”。 在此背景下，我國傳統(tǒng)行政法學(xué)主要關(guān)注的也是國家行政機(jī)關(guān)的職能、行為和責(zé)任。

　　然而現(xiàn)代公共行政的主要內(nèi)容已經(jīng)變?yōu)樘峁┕卜?wù)，“將行政作為服務(wù)主體，可以自由地討論其運(yùn)用之法律方式”。 行政機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)的行為方式已不再局限于公法上的決定、命令、許可等法定方式。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用給付、契約、指導(dǎo)、委托等具有私法性質(zhì)的行為方式完成行政事務(wù)已成為常態(tài)。行為方式的多樣化、私法化促進(jìn)私營企業(yè)與個(gè)人、事業(yè)單位、第三部門等其他組織也介入國家行政之中，這對傳統(tǒng)行政法確立的公法規(guī)范產(chǎn)生了一系列沖擊。面對撲面而來的新情況，學(xué)者們從不同層面提出見解。對于國家行政來說，爭議最大的就是，行政機(jī)關(guān)還是唯一的國家行政主體嗎？一些私法人（即私法主體，包括被法律和行政機(jī)關(guān)授權(quán)并與行政機(jī)關(guān)無隸屬關(guān)系的組織和個(gè)人）能否通過開放性的行政方式成為行政主體的一部分呢？

　　行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，不能因?yàn)榭s減政府在具體行為中的參與力度、引入其他部門或組織而使這些領(lǐng)域擺脫公法的控制，更不能因?yàn)樾袨榉绞降亩鄻佣鴾p輕政府的責(zé)任。因此，行政法的觸角應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延伸至私法的領(lǐng)域，執(zhí)行行政事務(wù)的私法人也應(yīng)適用行政法規(guī)范。但在是否應(yīng)當(dāng)將這些私法人視為公共機(jī)構(gòu)而納入行政主體范疇這一問題上，學(xué)界的看法不同，各國的實(shí)踐也不一致。我們應(yīng)當(dāng)看到，這一問題必須置于體系化的理論重構(gòu)過程中，必然會在與實(shí)踐碰撞中成為一場曠日持久的爭議，不宜過早地蓋棺定論。有鑒于此，筆者主要是站在我國現(xiàn)階段的實(shí)踐基礎(chǔ)上，探索性地對這一問題作出回應(yīng)：

　　雖然在西方一些國家已經(jīng)出現(xiàn)了將公共性的機(jī)構(gòu)判斷標(biāo)準(zhǔn)從“權(quán)力來源的進(jìn)路轉(zhuǎn)向以功能屬性為基礎(chǔ)的進(jìn)路”的實(shí)踐， 但對于我國而言，還不具備進(jìn)行這種嘗試的條件，我國行政主體的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍是是否掌握行政權(quán)；開放性的行為方式的確會給行為的性質(zhì)、效力以及責(zé)任分配方式造成影響，但其并未造成國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)移，我國國家行政主體仍是行政機(jī)關(guān)。具體原因分析如下：

　　1.國家行政權(quán)來源于憲法，行政機(jī)關(guān)必須遵循基本的依法行政原則行使行政權(quán)，完成行政事務(wù)既是其權(quán)力也是義務(wù)。雖然許多私法人通過開放、多樣的行為方式參與到行政事務(wù)的之中，但決定行為內(nèi)容的、處于主導(dǎo)地位的仍是行政機(jī)關(guān)。這些行為仍是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的結(jié)果，在整體上仍然是處于原本的行政法律框架內(nèi)，行政機(jī)關(guān)無意也無權(quán)將憲法賦予和法律嚴(yán)格控制的行政權(quán)通過行政行為授予他人。

　　2.我國缺乏將國家行政權(quán)劃分給私法人的實(shí)踐基礎(chǔ)。從私法人試水性地承擔(dān)行政事務(wù)到最終成為掌握行政職權(quán)、負(fù)擔(dān)行政責(zé)任的行政主體是個(gè)漫長而制度化的過程，這一轉(zhuǎn)向的成功不僅建立在一個(gè)成熟的市場、社會和法治環(huán)境基礎(chǔ)上，更是“建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上”。 然而我國現(xiàn)階段的客觀情況還遠(yuǎn)未達(dá)到這一要求，實(shí)踐中私法人參與提供公共服務(wù)頻頻受挫，至今仍未形成類制度化的范本； 而政府也缺乏將私人參與體制化的誠意和信心，跟風(fēng)、“甩包袱”甚至尋租的現(xiàn)象屢見不鮮。

　　因此，當(dāng)下還不宜認(rèn)定私法人可以承擔(dān)國家行政權(quán)，將行政機(jī)關(guān)與行使行政權(quán)與私法人共同施行行政事務(wù)的行為定性為一些型式化的行政行為或者政府規(guī)制手段都較為正確。這樣一來，這些行為或手段仍屬于國家行政的范疇，需要行政機(jī)關(guān)動用國家權(quán)力積極推進(jìn)，既可以為其體制化發(fā)展提供實(shí)踐保障又可以避免出現(xiàn)責(zé)任真空。

　　（二）社會行政主體

　　承擔(dān)社會公行政權(quán)的組織獨(dú)立于國家行政機(jī)關(guān)，其成立目的并不是執(zhí)行行政事務(wù)，只有在法律授權(quán)時(shí)才能成為行政主體，因此其是一種間接行政。成為授權(quán)主體的社會公共組織能夠依自己的意志和規(guī)則提供公共服務(wù)并進(jìn)行必要的行政管理活動。從社會行政權(quán)來源來看，其本質(zhì)是公民通過自治授權(quán)給社會組織、法律再授權(quán)給社會組織行駛行政權(quán)的遞進(jìn)授權(quán)過程。

　　隨著社會發(fā)展，我國公民的治理意識高漲，大量正式與非正式的社會組織涌現(xiàn)，其中一些具有公共性、專業(yè)性和自治性的社會組織實(shí)際上已經(jīng)在行使行政權(quán)，處理行政事務(wù)。但由于我國的行政組織法律以傳統(tǒng)行政主體理論為指導(dǎo)，仍建立在國家一元行政基礎(chǔ)之上，這些社會公共組織缺少法律的授權(quán)保障和規(guī)范約束。這就決定了我們對于社會行政主體的研究，更多地是一種具有前瞻性的理論探索。

　　實(shí)際上，很多學(xué)者已經(jīng)意識到社會行政重要性，紛紛加入對其理論構(gòu)建的隊(duì)伍中，許多問題也在學(xué)者嚴(yán)謹(jǐn)而深入的爭論中日益清晰。如學(xué)者雖然對于哪些組織能夠成為具體的社會行政主體仍有異議，但總體上已有普遍認(rèn)可的框架。 結(jié)合此框架，筆者認(rèn)為我國社會行政主體一般包括事業(yè)單位、第三部門以及社區(qū)組織。鑒于這三種主體的性質(zhì)與實(shí)際情況各不相同，應(yīng)當(dāng)區(qū)別闡述：

　　1.事業(yè)單位。我國事業(yè)單位絕大部分由行政機(jī)關(guān)舉辦和管理，其構(gòu)成非常復(fù)雜，國家人事部門將之分為行政管理類、公共服務(wù)類和開發(fā)經(jīng)營類三類，在這三類事業(yè)單位中只有公共服務(wù)類事業(yè)單位能夠在分類改革后成為社會行政主體。值得注意的是，事業(yè)單位要成為社會行政主體必須剝離行政依附性、以滿足公民的服務(wù)需求為導(dǎo)向但特殊的發(fā)展歷程決定了其不會像其他社會行政主體那樣緊密圍繞公民的行為和意志。

　　作為社會行政主體的事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)由國家對其業(yè)務(wù)活動目標(biāo)、活動方式及績效進(jìn)行審核、管理和評價(jià)，并通過法律明確其獨(dú)立公法人的地位，保障其在業(yè)務(wù)活動、資金運(yùn)作、人事管理等方面的自主權(quán)。事業(yè)法人的主要職能是提供不適宜由民間機(jī)構(gòu)和行政部門直接承擔(dān)的公共服務(wù)，其代表的行政利益已經(jīng)社會化，并以民主自治方式進(jìn)行活動，是我國社會行政的重要組成部門。

　　2.第三部門。第三部門是最具活力的社會行政主體，其涵蓋的社會組織數(shù)量龐大、涉及領(lǐng)域?qū)挿海挥心切┚哂泄材康男圆⒛塥?dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的社會組織才能成為社會行政主體。在我國的第三部門中，主要是一些學(xué)術(shù)研究會、行業(yè)協(xié)會、基金會和聯(lián)合性協(xié)會能夠在法律授權(quán)后成為社會行政主體。其行使公行政權(quán)的方式主要是在經(jīng)過法律授權(quán)之后，自主制定所涉領(lǐng)域有關(guān)活動規(guī)則、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲措施等事項(xiàng)的規(guī)約，來約束或服務(wù)其成員，從而實(shí)現(xiàn)公共利益。

　　3.社區(qū)組織。社區(qū)是天生的地域性公民自治單元，在我國主要是指農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會、城市的街道辦事處和居民委員會，其成立的主要目的是培養(yǎng)公民民主自治習(xí)慣和實(shí)現(xiàn)社會治理。社區(qū)組織作為社會行政主體，行使公行政權(quán)的方式一般是在法律授權(quán)后，通過制定規(guī)約、興建設(shè)施和開展活動向社區(qū)公民提供公共服務(wù)，維護(hù)公共利益。

　　將社會行政主體劃分為這三類組織并不是純粹的理論構(gòu)建，而是在考察我國公共行政的實(shí)踐并解讀一些政策性文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會行政理論所作出的推論。當(dāng)然我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，現(xiàn)階段這三類組織還不是真正意義上的社會行政主體，其必須在經(jīng)歷回歸性的行政變革，獲得系統(tǒng)性的法律支持后才能發(fā)揮應(yīng)有的功能、承擔(dān)起應(yīng)有的使命。

　　至此，公共行政變遷下多元行政主體的類型已經(jīng)可以確定，繼而新公共服務(wù)提供模式中具有公共服務(wù)職能的主體也可以確定。那么這些主體在新公共服務(wù)提供模式中到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任呢？

　　四、具有公共服務(wù)職能的主體在新公共服務(wù)提供模式中的責(zé)任分析

　　在新公共服務(wù)提供模式中具有公共服務(wù)職能的是行政主體，這些行政主體履行公共服務(wù)職能的方式不僅多樣，而且處于不斷發(fā)展之中，這就造成對其整個(gè)責(zé)任體系進(jìn)行把握非常困難。筆者認(rèn)為，比較務(wù)實(shí)的做法是，先在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上結(jié)合公共行政相關(guān)理論，對這些行政主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行初步類型劃分，為以后不斷發(fā)展的行為以及對應(yīng)的具體責(zé)任留有空間。

　　當(dāng)然，我們應(yīng)當(dāng)注意到，公共服務(wù)職能總的來說是對行政主體提出的要求，并不是說只有這些行政主體才能提供公共服務(wù)。實(shí)際上，在新公共服務(wù)提供模式中還存在私營部門、國有企業(yè)等其他主體。但這些主體并沒有提供公共服務(wù)的義務(wù)，參與公共服務(wù)更多地是自身利益和社會責(zé)任感的驅(qū)使，多通過作出民事行為和輔助性地參與一些行政行為來提供公共服務(wù)，即使受到一些行政法規(guī)則的約束，最終承擔(dān)的也是民事法律責(zé)任。而對于具有公共服務(wù)職能的主體來說，提供公共服務(wù)是必須積極履行的義務(wù)，其在整個(gè)服務(wù)提供體制中處于主導(dǎo)地位，可以通過作出一些行政行為和民事行為來保障公共產(chǎn)品的有效供給，但無論作出何種行為都必須符合其公共目的性，最終承擔(dān)的是行政法上的責(zé)任。

　　因此，筆者所分析具有公共服務(wù)職能的主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任類型主要是一種行政法上的責(zé)任，結(jié)合前文所述，可以表現(xiàn)為下表：

　　表一：具有公共服務(wù)職能的主體在新公共服務(wù)提供模式中的責(zé)任類型

　　主體類型 作為職能主體提供公共服務(wù)的主要行為 是否直接行使行政權(quán)

　　具體責(zé)任表現(xiàn)

　　總體的責(zé)任類型

　　行政機(jī)關(guān) 直接生產(chǎn)并提供公共安全、社會保障、公共信息服務(wù) 是 依法行使職權(quán)；以公民的服務(wù)需求為導(dǎo)向，努力實(shí)現(xiàn)這些服務(wù)的均等化 推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任；設(shè)計(jì)公共服務(wù)提供機(jī)制創(chuàng)新的責(zé)任；保障公共服務(wù)機(jī)制運(yùn)作實(shí)效的責(zé)任

　　通過特許經(jīng)營、解除管制、采購、合同外包等方式吸引企業(yè)和個(gè)人提供公共服務(wù) 是 為公共服務(wù)提供體制中引入市場主體和社會力量提供配套制度進(jìn)而操作規(guī)范；為其他提供公共服務(wù)的主體承擔(dān)擔(dān)保義務(wù)；保障公共服務(wù)機(jī)制的有效運(yùn)行

　　通過購買、委托、外包、放權(quán)等方式調(diào)動社會組織提供公共服務(wù) 是

　　事業(yè)法人

　　（分類改革后類似獨(dú)立行政法人） 經(jīng)由法律授權(quán)，直接生產(chǎn)并提供不適宜由其他主體提供的公共服務(wù) 是 依法行使職權(quán)；高效地完成國家為其設(shè)定的活動目標(biāo)，確保服務(wù)的公益性；輔助性行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化

　　協(xié)助行政機(jī)關(guān)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和提供機(jī)制創(chuàng)新的責(zé)任；支撐公共服務(wù)提供機(jī)制的責(zé)任；依法實(shí)現(xiàn)社會自我管制與服務(wù)的責(zé)任

　　通過行政機(jī)關(guān)的采購、合同外包、委托等方式提供公共服務(wù) 否 遵守協(xié)議，配合行政機(jī)關(guān)的工作

　　根據(jù)法律授權(quán)，對其職員、直接服務(wù)的對象進(jìn)行管理和服務(wù) 是 制定的規(guī)章合法合理。管理和服務(wù)行為符合行政法基本原則以及自治民主精神

　　第三部門

　　（被法律授權(quán)的社會共組織） 根據(jù)法律授權(quán)，制定規(guī)約約束其成員，向成員或其他公民提供職權(quán)范圍內(nèi)的公共服務(wù) 是 依法行使職權(quán)；規(guī)約的內(nèi)容合法合理，管理與服務(wù)行為符合行政法基本原則和民主自治精神 依法實(shí)現(xiàn)社會獨(dú)立自治的責(zé)任；謀求團(tuán)體公民利益的責(zé)任；彌補(bǔ)公共服務(wù)體制中政府失靈與市場失靈的責(zé)任

　　通過行政機(jī)關(guān)采購、合同外包等渠道提供公共服務(wù) 否 遵守協(xié)議，配合行政機(jī)關(guān)的工作

　　基于公益性目的志愿性地向全社會提供公共服務(wù) 否 遵守國家法律法規(guī)，志愿行為符合其成立宗旨

　　社區(qū)組織 根據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)約、興建設(shè)施、開展活動等方式來管理和服務(wù)社區(qū)成員

　　是 依法行使職權(quán)；規(guī)約的內(nèi)容合法合理，管理與服務(wù)行為符合行政法基本原則和民主自治精神 依法實(shí)現(xiàn)居民獨(dú)立自治的責(zé)任；謀求向居民提供高效、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的責(zé)任；設(shè)計(jì)、推動社區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制創(chuàng)新的責(zé)任

　　通過購買、外包、合作等方式調(diào)動社區(qū)內(nèi)外資源，提供服務(wù)質(zhì)量和社區(qū)參與程度 是 為社區(qū)公共服務(wù)的多樣化提供制定配套方案和操作規(guī)范；保障社區(qū)公共服務(wù)的有效提供

　　組織本區(qū)域公民基于公益性目的志愿性地向全社會提供公共服務(wù) 否 遵守國家法律法規(guī)，志愿行為符合其成立宗旨

　　由此可見，這些具有服務(wù)職能的主體在新公共服務(wù)提供模式中所承擔(dān)的責(zé)任類型各有特點(diǎn)，這些不同類型的責(zé)任驅(qū)使其靈活行使手中的行政權(quán)，以不同姿態(tài)和方式提供公共服務(wù)，最終落實(shí)公共服務(wù)職能。

　　五、結(jié)語

　　多元合作的新公共服務(wù)提供模式在我國仍處于初級發(fā)展階段，面臨著理論指導(dǎo)匱乏、制度配套不足、實(shí)踐頻頻受挫等問題。對于行政法學(xué)者來說，這不僅是應(yīng)當(dāng)迎面而上的挑戰(zhàn)，也是跳出傳統(tǒng)思維模式推動行政法結(jié)構(gòu)性變革的契機(jī)。從提供公共服務(wù)的主體入手，分析其職能和責(zé)任類型，只是對新公共服務(wù)提供模式一種框架性的把握。要贏得這一挑戰(zhàn)，抓住這一契機(jī)，還需更深入與細(xì)致的研究，而這也是筆者繼續(xù)努力的方向。