論文提要：根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第十三條第二項(xiàng)的規(guī)定，行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令不屬于行政訴訟法的受案范圍。但隨著我國(guó)依法治國(guó)戰(zhàn)略的不斷深入，亦迫于司法實(shí)踐的需要，將抽象行政行為納入司法審查范圍確有必要。將抽象行政行為納入司法審查范圍，也是實(shí)現(xiàn)依法行政獨(dú)立行使司法權(quán)和真正保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的前提。本文將就對(duì)抽象行政行為的司法審查的現(xiàn)狀、必要性、可能性、制度構(gòu)建等問(wèn)題進(jìn)行探討。

　　抽象行政行為是國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為 。抽象行政行為作為行政主體行使權(quán)力的一種形態(tài)，對(duì)其合法性進(jìn)行司法審查時(shí)司法權(quán)監(jiān)督的行政權(quán)的重要形式。將其繼續(xù)排除于行政訴訟法的受訴范圍之外已不再適合我國(guó)的實(shí)際情況。

　　一、國(guó)外抽象行政行為的司法審查制度

　　在西方憲政國(guó)家，制定規(guī)則的行為并未被排除在司法審查的大門之外。在英國(guó)，法院無(wú)權(quán)對(duì)議會(huì)制定的法律進(jìn)行合憲性審查，但有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力行為進(jìn)行司法審查，以確定行為是否符合英國(guó)成文法和非成文法的理念和內(nèi)容。而在同屬的英美法系的美國(guó)，通過(guò)1805年“馬伯里訴麥迪遜”案，明確了憲法的解釋權(quán)全部劃歸最高法院。從而使得美國(guó)憲法上并未明確規(guī)定的憲法解釋權(quán)被最高法院取得。由此，美國(guó)的法院包括聯(lián)邦最高法院和州最高法院都取得了對(duì)聯(lián)邦憲法和州憲法的解釋權(quán)，對(duì)于議會(huì)制定的法律、行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)以及所做出的行政裁決都具有合法性審查的權(quán)力。在大陸法系國(guó)家，國(guó)家對(duì)政府抽象行政行為的控制多是通過(guò)獨(dú)立的行政法院進(jìn)行行政訴。在日本，根據(jù)法院法第3條第一款的規(guī)定，一切法律上的爭(zhēng)訴由法院管轄。在法國(guó)則設(shè)有普通法院和行政法院（該“法院”實(shí)際是隸屬于行政系統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)），另有設(shè)在議會(huì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)。在德國(guó)，存在三種司法體系，即普通法院，憲法法院和行政法院。

　　二、我國(guó)抽象行政行為司法審查的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

　　（一）我國(guó)抽象行政行為的司法審查的現(xiàn)狀

　　根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，法院對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，但不能對(duì)抽象行政行為的合法性進(jìn)行審查。在我國(guó)，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督審查主要來(lái)自于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)。如全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的，同憲法和法律相互抵觸的行政法規(guī)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的規(guī)章及決定、命令。但是值得注意的是我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。”由此可見(jiàn)，在審查具體行政行為合法性過(guò)程中，法院有權(quán)審查規(guī)章是否合法，以確定是否參照。但對(duì)此我們僅能看作一種“間接審查”，與真正的對(duì)抽象行政行為的司法審查還有較大距離。

　　（二）現(xiàn)有制度下存在的問(wèn)題

　　首先，在現(xiàn)實(shí)生活中，很多具體行為都是根據(jù)抽象行政行為作出的，法院不對(duì)抽象行政行為的合法性進(jìn)行的審查，很多被訴具體行政行為的合法性就無(wú)法審查。法院不能全面審查抽象行政行為，一是不利于提高行政效率；二是不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。其次，我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督審查機(jī)制也存在很大問(wèn)題。例如權(quán)力機(jī)關(guān)審查監(jiān)督可操作性很差，我國(guó)憲法規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷與法律抵觸的國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)。但是，問(wèn)題在于：其一我國(guó)的行政規(guī)范性文件數(shù)量大、種類多，涉及到的領(lǐng)域廣泛，而各級(jí)人大常委會(huì)的力量有限，很難及時(shí)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查，并發(fā)現(xiàn)問(wèn)題予以解決

　　三、我國(guó)抽象行政行為司法審查的必要性

　　（一）抽象行政行為因欠缺有效監(jiān)督而帶來(lái)的問(wèn)題及危害

　　在現(xiàn)實(shí)生活中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣的問(wèn)題：在一些地方，地方政府的某項(xiàng)文件精神與法律法規(guī)的規(guī)定是沖突的，某些具體部門的負(fù)責(zé)人執(zhí)行了文件精神卻違反了法律規(guī)定其結(jié)果就是“政策和法律打架，執(zhí)行政策的人成了替罪羊” 。可見(jiàn)在我國(guó)制度變遷中，抽象行政行為因缺乏有效監(jiān)督而帶來(lái)的缺陷日益凸顯。首先是一些行政機(jī)關(guān)從本部門的利益出發(fā)，借用制定抽象行政行為來(lái)延伸、擴(kuò)展其行政職權(quán)的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，部門利用制定規(guī)范性文件的權(quán)力牟取私利。其次，抽象行政行為制定過(guò)程中部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義突出。由立法中的部門保護(hù)和地方保護(hù)導(dǎo)致的越權(quán)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，既有上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的縱向越權(quán)也有同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的橫向越權(quán)，也存在不同地域之間的越權(quán)。

　　（二）權(quán)力制約原則要求對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查

　　權(quán)力制約是法治的基本原則，我國(guó)不能照搬照抄資本主義國(guó)家的三權(quán)分立制度，但并不意味著人民代表大會(huì)制度中不存在國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分立與制約。在我國(guó)，各國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律的明確授權(quán)，各自行使職權(quán)，且不享有超越憲法和法律的特權(quán)，這就意味著國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力是相互分立和制約的。行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為是執(zhí)行政權(quán)的表現(xiàn)，行政權(quán)自身所具有的強(qiáng)力特性決定了必須加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

　　（三）抽象行政行為的司法審查是由抽象行政行為的本身屬性所決定的

　　抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定的相對(duì)人制定的具有普遍約束力并且可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件的行為。由于針對(duì)的不是特定的多數(shù)人，所以這類行為的違法危害程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一個(gè)具體行政行為或?qū)嵤┬袨樵斐傻奈：ΑＪ聦?shí)上，抽象行政行為的合法與否往往直接關(guān)系到制定出的行政法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的規(guī)范性文件的良惡。抽象行政行為由于具有普遍的約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，一旦它們違法或不適當(dāng)，將造成對(duì)公民或組織權(quán)益的廣泛，普遍而嚴(yán)重的損害。

　　四、我國(guó)抽象行政行為司法審查的可行性

　　（一）抽象行政行為司法審查有可資借鑒的外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

　　西方法治國(guó)家對(duì)抽象行政行為的司法審查的立法和審判實(shí)踐為我國(guó)抽象行政行為的司法審查提供了很好的借鑒。前文也介紹過(guò)一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的審查制度，筆者認(rèn)為，在摒棄其意識(shí)形態(tài)因素的前提下，西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也有很多值得我們借鑒之處。比如我們可以仿效與我國(guó)法律傳統(tǒng)比較相似的大陸法系國(guó)家，設(shè)立專門的行政法院或者授予我國(guó)法院獨(dú)立的對(duì)抽象行政行為的審查權(quán)。

　　（二）我國(guó)公民行政訴訟意識(shí)已有很大提高

　　將抽象行政行為納入司法審查范圍，必然要求公民的行政訴訟意識(shí)普遍增強(qiáng)。假如無(wú)人對(duì)違法的抽象行政行為提起訴訟，依據(jù)“不告不理”的原則，人民法院不能依職權(quán)主動(dòng)宣告某抽象行政行為是違法的，那么將抽象行政行為列為司法審查的對(duì)象就失去現(xiàn)實(shí)的意義。我國(guó)自《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，人們對(duì)行政訴訟的認(rèn)識(shí)已發(fā)生了很大的變化，行政的訴訟意識(shí)有了普遍的提高。人們行政訴訟意識(shí)的提高，將使抽象行政行為納入法院司法審查的范圍變得切實(shí)可行。

　　（三）由法院對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)

　　首先與行政機(jī)關(guān)工作人員相比，法官們長(zhǎng)期與法律打交道，熟悉法律，而行政機(jī)關(guān)的工作人員并非專業(yè)的法律人才，而且其在日常工作中對(duì)法律的接觸也不如法官頻繁，所以其對(duì)法律的了解自然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及法官。其次，司法監(jiān)督有一套完備、公開(kāi)的訴訟程序作保障。有學(xué)者指出，這些監(jiān)督有名無(wú)實(shí)，除了沒(méi)有行政行為的厲害關(guān)系人參與，缺少程序的發(fā)動(dòng)者，無(wú)法溝通行政行為主體和行政相對(duì)人之間的關(guān)系外關(guān)鍵是現(xiàn)有監(jiān)督“幾乎都是機(jī)關(guān)之間或機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，缺乏有效的規(guī)則程序” 。而法院的審判程序具有公開(kāi)化，能使法院的監(jiān)督更加公開(kāi)、公正。

　　五、我國(guó)抽象行政行為司法審查制度構(gòu)建的設(shè)想

　　（一）對(duì)抽象行政行為司法審查制度的一些基本原則的設(shè)想

　　1、全面審查原則

　　人民法院審查行政案件，依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)或依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)或依據(jù)職權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的，除憲法和基本法律以外，任何用來(lái)證明具體行政行為合法的依據(jù)。且待時(shí)機(jī)成熟，可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，賦予最高人民法院對(duì)基本法律的違憲審查權(quán)。

　　2、直接審查原則

　　直接審查即是人民法院在審理行政案件時(shí)，若發(fā)現(xiàn)作為具體行為依據(jù)的抽象行政行為違法，可以直接宣告無(wú)效。有些學(xué)者認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)行制度下，應(yīng)是間接審查比較合適，認(rèn)為“間接審查方式既可以通過(guò)阻止違法抽象行政行為的具體適用防止其損害相對(duì)人又不損害立法體制和行政立法權(quán)，較符合我國(guó)國(guó)情” 。我認(rèn)為在我國(guó)行政權(quán)較為強(qiáng)勢(shì)的情況下，采間接審查方式不能充分保護(hù)相對(duì)人利益，也不能使司法權(quán)真正制衡行政權(quán)，而且在現(xiàn)實(shí)中也不利于問(wèn)題的解決，所以采取直接審查的方式更為合適。

　　3、不抵觸原則

　　人民法院審查抽象行政行為的內(nèi)容，限于對(duì)其是否違反憲法和上位法進(jìn)行審查，不對(duì)其他事項(xiàng)進(jìn)行審查。該原則的意義在于法院必須在尊重行政立法權(quán)的基礎(chǔ)上審查抽象行政行為。“不抵觸”原則意味著只要法律沒(méi)有禁止行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)都可以立法，立法的內(nèi)容和憲法、上位法“不相抵觸”的都為有效。行政法規(guī)和規(guī)章制定的目的是貫徹法律和執(zhí)行政行管理職權(quán)，行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)為實(shí)現(xiàn)這一目的自行制定規(guī)則和辦法，法院只能對(duì)其內(nèi)容是否和上位法“相抵觸”進(jìn)行審查。

　　（二）基本制度構(gòu)建設(shè)想

　　1、正確構(gòu)建司法權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系

　　我認(rèn)為這是能夠真正建立起對(duì)抽象行政行為司法審查制度的前提。在我國(guó)現(xiàn)階段，盡管法律規(guī)定法院獨(dú)立行使審判權(quán)，但在司法實(shí)踐中，包括行政訴訟法中，法院作為其管轄區(qū)內(nèi)與行政機(jī)關(guān)平行的機(jī)關(guān)，不得不去“征求意見(jiàn)”，或者是作為被告的行政機(jī)關(guān)有時(shí)濫用權(quán)力干擾訴訟的正常進(jìn)行。因此，完善我國(guó)抽象行政行為司法審查制度的關(guān)鍵在于在我國(guó)現(xiàn)行憲政體系下進(jìn)行司法體制改革，重構(gòu)行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的真正獨(dú)立，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的權(quán)力。

　　2、確定對(duì)抽象行政行為司法審查的范圍

　　很多學(xué)者認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)階段的情況下，只需將部分抽象行政行為納入司法審查范圍，主要是將規(guī)章以下規(guī)范性文件納入司法審查范圍。認(rèn)為“如在我國(guó)現(xiàn)有審判制度下，如果將全部行政行為均納入司法審查范圍，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致法院介入行政管理領(lǐng)域太深并不堪重負(fù)” 我認(rèn)為將抽象行政行為全部納入司法審查的范圍并無(wú)不妥。“只有將全部抽象行政行為納入司法審查范圍，才能真正促進(jìn)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的規(guī)范化和公正度，消除由于濫用行政行為所導(dǎo)致的枉法行政和腐敗”

　　3、法院具體審判制度的完善

　　（1）原告資格的確定

　　可以明確規(guī)定只有特定的主體即直接利害關(guān)系人才能提起對(duì)抽象行政行為的訴訟。這里的直接利害關(guān)系人包括因抽象行政行為而被侵害合法權(quán)益的公民法人和其他組織。相對(duì)人提起訴訟必須以合法權(quán)益受到影響為前提。而對(duì)“合法權(quán)益”的判定也不應(yīng)拘泥于現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的“人身權(quán)”和“財(cái)產(chǎn)權(quán)”而應(yīng)擴(kuò)展之至憲法所賦予公民的基本權(quán)利。

　　（2）明確人民法院的管轄范圍。

　　將抽象行政行為納入司法審查的范圍后，勢(shì)必引起案件管轄權(quán)的較大變動(dòng)。由于不同等級(jí)的抽象行政行為效力等級(jí)不同，因此應(yīng)當(dāng)由不同等級(jí)的法院進(jìn)行管轄。例如；對(duì)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)提出的訴訟由最高人民法院直接管轄；對(duì)國(guó)務(wù)院各部門制定的規(guī)章及其他省，自治區(qū)，直轄市人民政府制定的政府規(guī)章由高級(jí)法院管轄：省級(jí)以下，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件由中級(jí)法院管轄。

　　（3）審查方式的確定

　　應(yīng)采取附帶審查的方式，即當(dāng)事人不應(yīng)單獨(dú)就執(zhí)行性規(guī)則是否合法提出訴訟。而只能在對(duì)具體糾紛提起訴訟的過(guò)程中，附帶提出審查請(qǐng)求。這種起訴方式實(shí)際也是對(duì)行政復(fù)議法的一種銜接。這種起訴方式，容易解決公民，法人或其他組織因不滿行政機(jī)關(guān)的規(guī)定而濫訴的問(wèn)題。