近年來，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，建筑市場十分活躍。與此同時，由于建筑市場主體的不規(guī)范運作、行政監(jiān)管難度加大、工程建設(shè)中安全生產(chǎn)責(zé)任制不落實、施工管理混亂等問題，導(dǎo)致拖欠工程款和農(nóng)民工工資、建筑工程質(zhì)量等方面的糾紛和工程安全事故頻發(fā)，對人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定形成負(fù)面影響。為加強建筑市場管理，大豐市人民法院對近三年來本院審理的涉建筑工程類糾紛進(jìn)行專題調(diào)研，分析建設(shè)工程類糾紛的發(fā)生情況和原因，有針對性地提出對策建議，以配合相關(guān)職能部門進(jìn)一步整頓和規(guī)范建筑市場，消解潛在的不穩(wěn)定因素，保障該市建筑行業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展。

 

一、建設(shè)工程施工合同糾紛受案情況及其特征

 

（一）近年來的受案情況統(tǒng)計

 

2010年，該院共受理各類建設(shè)工程施工合同糾紛案件72件，而2009年全年受理此類案件僅26件。2010年受理的案件數(shù)同比2009年上升176.92%。2011年該院已受理的建設(shè)工程施工糾紛案件達(dá)98件，同比2010年又增長了36.11%。

 

（二）建設(shè)工程施工合同糾紛案件的特征剖析

 

1、違法分包、轉(zhuǎn)包、借用資質(zhì)導(dǎo)致無效合同多

 

建設(shè)工程合同的效力是審理建設(shè)工程類案件必須審查的內(nèi)容。近年來，該院在對建設(shè)工程施工合同效力進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)無效合同居多。以本次調(diào)閱的該院在2009、2010已審結(jié)的部分卷宗（調(diào)解、判決結(jié)案合計52份）為例，無效合同36份，比例高達(dá)69.2%。

 

導(dǎo)致合同無效的情形很多。根據(jù)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計：導(dǎo)致合同無效的情形首先是有資質(zhì)的建筑企業(yè)承接工程后轉(zhuǎn)包或違法分包給無資質(zhì)單位或個人、其次是發(fā)包方直接將工程發(fā)包給個體無資質(zhì)主體施工。這些導(dǎo)致合同無效情形的出現(xiàn)最直接的后果就是工程的實際施工人為無資質(zhì)施工，給現(xiàn)場施工及工程質(zhì)量埋下了安全隱患。

 

2、拖欠工程款糾紛多且標(biāo)的額較大

 

該院歷年受理的建設(shè)工程施工合同糾紛案件中，因工程款結(jié)算引發(fā)的糾紛占各年受理案件數(shù)的90%以上，且案件標(biāo)的額相較于其他案件明顯偏高。僅以2010年受理的建設(shè)工程施工合同糾紛案件為例：在2010年受理的72件建設(shè)工程施工合同糾紛案件中，因工程款結(jié)算提起訴訟的案件為67件，占該年受理案件總數(shù)的93.06%。其中100萬元以上的案件為10件，20-100萬元的案件為19件，萬元以上至20萬元間的案件也達(dá)38件。

 

 

 

工程款糾紛中原、被告雙方爭議的焦點主要集中在工程質(zhì)量、工程量的結(jié)算以及工期的延誤等方面。工程款拖欠問題，不但加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而且損害了農(nóng)民工的合法利益，極易形成社會不穩(wěn)定因素。

 

3、工程安全事故多

 

因建設(shè)單位對承包人資質(zhì)審核不嚴(yán)，不少建設(shè)工程實際由無承包及施工資質(zhì)的施工隊伍進(jìn)行施工。由于實際施工人員多系經(jīng)過多層轉(zhuǎn)包或分包后取得，且多數(shù)系無資質(zhì)施工，自身缺乏必備的施工管理能力，無法對施工過程進(jìn)行有序的管理，工程質(zhì)量及安全管理均無法保障，以致發(fā)生惡性后果，社會影響極為惡劣，建設(shè)單位、承包人、實際施工人之間也易發(fā)生一系列糾紛，影響社會安定和諧。本院2010年受理的雇員受害賠償糾紛或工傷賠償爭議案件中，涉及建設(shè)工程安全事故的為17件，占此類案件總數(shù)的68%。

 

如：2009年6月，該市某公司因原有廠房老化，需新建廠房，在未辦理施工許可證等手續(xù)的情況下，公司法定代表人魯某與不具備工程承包資質(zhì)的呂某簽訂了建設(shè)工程承包協(xié)議書。此后，呂某又將其中的木工工程分包給不具備工程承包資質(zhì)的丁某施工。2009年9月12日，該工程在進(jìn)行屋面澆筑時因混凝土模板支撐系統(tǒng)未經(jīng)設(shè)計計算，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自搭建，不符合《建筑施工扣件式鋼管腳手架安全技術(shù)規(guī)范》要求，導(dǎo)致模板支撐架傾倒，發(fā)生屋面垮塌，造成施工人員2人當(dāng)場死亡，5人受傷的重大事故。法院判決認(rèn)定魯某身為建設(shè)單位法定代表人，既未辦理建設(shè)工程施工許可證，也未提供危險性較大的分部分項工程清單和安全施工措施，且將工程發(fā)包給無資質(zhì)的人員建設(shè)；呂某沒有承建工程的資質(zhì)，其既未建立安全生產(chǎn)責(zé)任制度和安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)制度，也未配備專職安全生產(chǎn)管理人員，未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可又將建設(shè)工程分包給沒有資質(zhì)條件的丁某；丁某沒有承建工程的資質(zhì)，在進(jìn)行危險性較大的混凝土樓板支撐工程施工前，未編制專項方案，也未組織專家對專項方案進(jìn)行論證，其在工程建設(shè)中違反安全管理規(guī)定，發(fā)生重大傷亡事故。魯某、呂某、丁某的行為均構(gòu)成重大責(zé)任事故罪，并被判處了相應(yīng)的刑罰。

 

4、工程質(zhì)量糾紛多

 

由于無資質(zhì)施工工程偏多，大大小小的“個體包工頭”帶領(lǐng)一群群無施工資質(zhì)的“農(nóng)民工”充斥于各工程施工現(xiàn)場，工程施工能力較低，最終其所施工工程質(zhì)量亦難得到確實保障。在該院已受理的建設(shè)工程施工合同案件中，發(fā)包方提出工程質(zhì)量爭議的案件在案件總數(shù)的40%以上，其中經(jīng)由無施工資質(zhì)的施工人員實際施工的案件占其中的60%以上。建設(shè)工程質(zhì)量與人民群眾生命財產(chǎn)息息相關(guān)，因工程質(zhì)量問題又極易引發(fā)相關(guān)的工程款等糾紛，因此，對工程質(zhì)量的全程監(jiān)管，特別是對施工資質(zhì)的審查和施工行為規(guī)范性的監(jiān)督顯得尤為重要。

 

三、建設(shè)工程施工合同糾紛成訟原因分析

 

（一）建筑企業(yè)出借資質(zhì)、違法分包（轉(zhuǎn)包）現(xiàn)象嚴(yán)重

 

雖然法律對于違法分包作出了相關(guān)規(guī)定，但由于建設(shè)工程分包有著深刻的利益根源（總承包方憑借其資質(zhì)接到工程后分包給其他人就可以坐享管理費，而個人包工頭等承包人因為沒有資質(zhì)只好從總承包人處獲得工程），借用資質(zhì)、轉(zhuǎn)包、違法分包等現(xiàn)象屢禁不止。違法分包等行為的存在給工程建設(shè)帶來了一系列的負(fù)面影響：

 

1、增加了發(fā)生安全事故的概率。因為違法分包的直接結(jié)果往往是實際施工人為無資質(zhì)的個體包工頭，為了壓縮施工成本，這些人不會組織工人接受相關(guān)的培訓(xùn)，工人一般都是無證上崗，安全意識不強。

 

2、易留下工程質(zhì)量隱患。非法轉(zhuǎn)包、違法分包的過程中，一些單位為了獲取非法利益，將其承包的工程壓價轉(zhuǎn)包給他人，從中牟取不正當(dāng)利益，形成“層層轉(zhuǎn)包、層層扒皮”的現(xiàn)象，導(dǎo)致最后可用于工程建設(shè)的資金大大減少。轉(zhuǎn)承包人即實際施工人在能獲得的工程價款已不能滿足按設(shè)計要求和技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工程建設(shè)的情況下，為了自己的利益和賺取一定的利潤，就采用偷工減料等方式，使得實際工程施工標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于設(shè)計要求和國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，留下嚴(yán)重的工程質(zhì)量隱患。

 

3、易造成工程期延誤、工程款拖欠。一些建設(shè)工程轉(zhuǎn)包后往往落入不具備相應(yīng)資質(zhì)條件和相應(yīng)施工技術(shù)、管理水平的包工隊中，由于缺乏相應(yīng)的施工技術(shù)和管理水平導(dǎo)致工期延誤；轉(zhuǎn)包還往往帶來工程款拖欠，前手的轉(zhuǎn)包人在收取相應(yīng)的管理費和工程款后并不能及時支付給轉(zhuǎn)承包人，這樣往往會發(fā)生發(fā)包人拖欠轉(zhuǎn)包人工程款，轉(zhuǎn)包人拖欠轉(zhuǎn)承包人工程款，轉(zhuǎn)承包人拖欠農(nóng)民工工資，即所謂的層層轉(zhuǎn)包層層拖欠的問題。

 

在2010年至2011年間已經(jīng)審結(jié)的建設(shè)工程施工合同糾紛案件中，已經(jīng)審理查明的有資質(zhì)的建筑企業(yè)違法違規(guī)操作，將其建筑資質(zhì)向無資質(zhì)的實際施工人出借或?qū)⒐こ谭欠ㄞD(zhuǎn)包、違法分包的建筑企業(yè)占我市建筑企業(yè)的比例較高。

 

（二）建設(shè)單位審核不嚴(yán)

 

建設(shè)單位在與承包人簽訂建設(shè)工程施工協(xié)議時，對承包人的資質(zhì)審核不嚴(yán)，部分建設(shè)單位甚至明知承包人不具備施工或承包資質(zhì)仍將工程發(fā)包。部分建設(shè)單位雖在與承包人簽訂建設(shè)工程承包協(xié)議時選擇了有資質(zhì)的建筑企業(yè)進(jìn)行施工，但對施工過程中是否存在出借資質(zhì)或違法多層分包、非法轉(zhuǎn)包現(xiàn)象則不聞不問，部分建設(shè)單位甚至明知存在此類現(xiàn)象，為節(jié)約建設(shè)成本，仍不予理會，以致未能從源頭上避免無資質(zhì)施工隊伍進(jìn)入施工現(xiàn)場。

 

（三）施工人資質(zhì)意識不強

 

建筑質(zhì)量的保障，最重要從基礎(chǔ)抓起，而承擔(dān)建筑質(zhì)量之責(zé)的除了監(jiān)理部門及質(zhì)量監(jiān)管部門外，最主要還要依靠大批的付出建筑勞動的實際施工人員。我國國情決定了大量的施工人員都是在承包單位承接了工程之后，臨時從社會上招聘來的充斥于大大小小建設(shè)工程現(xiàn)場的“木工”、“瓦工”、“鋼筋工”等等，這些人多來自農(nóng)村，許多是尚未完全脫離農(nóng)民身份的“農(nóng)民工”，等工程一結(jié)束，在某一工地上的施工隊伍往往也隨之解散。這些人既未經(jīng)過系統(tǒng)的技能培訓(xùn)，亦未經(jīng)過必要的考核，質(zhì)量意識、安全意識不強。這些施工隊伍進(jìn)行實際施工，工程現(xiàn)場難管理，工程質(zhì)量難保障，安全問題難預(yù)防。

 

四、對策建議

 

建設(shè)工程施工合同糾紛的增多，反映出了基層建設(shè)市場存在的一系列問題，必須引起重視并切實加以解決。分析建設(shè)工程類糾紛形成的深層次原因，從行政管理層面看還有一些不足和缺位的現(xiàn)象。管理、引導(dǎo)建筑市場主體依法規(guī)范經(jīng)營是政府及相關(guān)部門的權(quán)力，也是應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。創(chuàng)新、強化建筑市場的管理，既是依法行政的要求，也是地方建筑市場科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實需要。建議：

 

 1、嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)審批程序。

 

無論是新建、改建或是擴建建設(shè)工程，必須按照法定建設(shè)程序規(guī)定，嚴(yán)格履行各項審批和備案程序。建設(shè)、規(guī)劃、土地、公安消防、安全監(jiān)督、房屋管理等部門要根據(jù)申報的項目規(guī)模和性質(zhì)，嚴(yán)格履行建設(shè)管理流程中各自的職責(zé)，不越權(quán)審批、不擅自改變和減少審批環(huán)節(jié)。對于嚴(yán)重違反建設(shè)程序的建設(shè)項目，要依法停止項目施工，發(fā)放停工通知，進(jìn)行停工情況督查，并嚴(yán)肅查處違反建設(shè)審批程序的相關(guān)責(zé)任人。

 

2、全面排查質(zhì)量安全隱患。

 

（1）全面排查建筑企業(yè)安全隱患。建筑企業(yè)要落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，對安全生產(chǎn)規(guī)章制度和教育培訓(xùn)制度等情況，以及對所承擔(dān)的建設(shè)工程開展全面自查，加強施工單位的現(xiàn)場管理，對自查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為和質(zhì)量安全隱患及時自行改正，防止質(zhì)量安全事故的發(fā)生。建設(shè)部門以及安全監(jiān)管部門要加強對建筑企業(yè)的動態(tài)監(jiān)管，對取得資質(zhì)證書后降低安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，責(zé)令停業(yè)整頓限期改正。經(jīng)整改仍未達(dá)到與其資質(zhì)登記相適應(yīng)的安全生產(chǎn)條件的，依法降低其資質(zhì)登記直至吊銷資質(zhì)證書。對有出借企業(yè)資質(zhì)證書、違反建設(shè)工程安全生產(chǎn)規(guī)定等違法行為的企業(yè)，依法從嚴(yán)查處，追究單位法定代表人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。（2）建設(shè)單位建立工程質(zhì)量安全風(fēng)險評估。建設(shè)單位對涉及建設(shè)工程質(zhì)量安全重大問題，要在工程可行性研究報告中有專門分析，并提出方案，預(yù)留保證工程建設(shè)質(zhì)量和安全的專項經(jīng)費，?？顚Ｓ?。在工程招投標(biāo)時，要將合理的施工工期安排作為招標(biāo)文件的實質(zhì)要求和條件，任何單位和個人不得任意壓縮合理施工工期，確需調(diào)整的，必須經(jīng)過充分論證，并采取相應(yīng)措施，增加技術(shù)措施費用，確保工程質(zhì)量安全。

 

3、嚴(yán)格建設(shè)工程發(fā)包管理。

 

（1）建設(shè)工程招投標(biāo)管理部門要嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)活動，使各類建設(shè)工程的承發(fā)包活動依法進(jìn)行。除可以不公開招標(biāo)的建設(shè)工程外，其他工程一律公開招標(biāo)，項目審批部門應(yīng)加強監(jiān)督，招投標(biāo)管理部門要嚴(yán)格審核。（2）嚴(yán)禁建筑企業(yè)轉(zhuǎn)包和違法分包中標(biāo)工程。對于非法轉(zhuǎn)包和違法分包的建筑企業(yè)或勞務(wù)單位，依法認(rèn)定分包無效，有違法所得的予以沒收，并給予責(zé)令停業(yè)整頓、依法吊銷資質(zhì)證書和營業(yè)執(zhí)照、依法追究企業(yè)法定代表人或直接責(zé)任人責(zé)任等處罰。（3）建設(shè)工程的發(fā)包單位和承包單位要依法訂立書面合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，使總承包單位對全部工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)負(fù)連帶責(zé)任。工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)開展定期檢查，發(fā)現(xiàn)發(fā)包、承包、分包的信息與建設(shè)工程施工合同不符的，要責(zé)令施工單位停工整頓。對于違反規(guī)定的，要在給予處罰的同時將該處罰信息計入建筑企業(yè)誠信手冊或建筑業(yè)管理信息平臺。

 

4、加強工程建設(shè)從業(yè)人員管理。

 

（1）加強對建筑企業(yè)法定代表人和注冊執(zhí)業(yè)人員的管理，采取有效措施，防止傷亡和其他安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。加強對建筑企業(yè)法定代表人的安全培訓(xùn)，使其承擔(dān)起本單位質(zhì)量安全工作的全面責(zé)任。同時，建設(shè)管理部門應(yīng)當(dāng)加強對建筑企業(yè)注冊人員的出借證章等行為的查處力度，計入注冊人員的誠信記錄，并且注冊人員的誠信記錄應(yīng)作為建筑企業(yè)參加投標(biāo)的必要條件之一。建設(shè)管理、社會保障、工商管理、公安等部門要實現(xiàn)企業(yè)和相關(guān)人員信息的共享。（2）加強施工作業(yè)人員管理，規(guī)范建筑施工用工行為，保障工人的合法權(quán)益。勞動保障、安全監(jiān)督、建設(shè)交通、技術(shù)監(jiān)督和公安消防等部門應(yīng)當(dāng)組織對特種作業(yè)人員的教育培訓(xùn)，加強管理。施工單位作業(yè)人員必須持特定資質(zhì)證書上崗，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)施工單位有使用無證人員施工的，責(zé)令停工整頓。建立政府、分管部門、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)多層次的培訓(xùn)體系，營造職業(yè)技能等級與勞動報酬掛鉤的市場環(huán)境，逐步實現(xiàn)關(guān)鍵崗位技術(shù)工人經(jīng)培訓(xùn)持證上崗。

 

5、加強建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理。

 

（1）健全建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)，將建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)調(diào)整充實為獨立的質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)，并賦予其建筑市場稽查職能。進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)管行為，加強考核，建設(shè)一支責(zé)權(quán)明確、行為規(guī)范、執(zhí)法有力的質(zhì)量安全監(jiān)管隊伍。（2）建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)必須加強對建筑活動參與各方執(zhí)行法律、法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn)情況的監(jiān)督檢查，改善檢查手段，加強明察暗訪，鼓勵知情者舉報并給予獎勵，實施有效監(jiān)督。（3）創(chuàng)新政務(wù)公開方式，在政府主導(dǎo)下，使各類建設(shè)工程管理部門建立起全市統(tǒng)一的建筑業(yè)管理信息平臺，通過信息平臺向社會公布與建設(shè)工程相關(guān)的各類信息，對于發(fā)生重大質(zhì)量安全事故、非法轉(zhuǎn)包和違法分包工程、拖欠農(nóng)民工工資等違法情形的建筑企業(yè)，在信息平臺中予以公示，促進(jìn)建筑市場監(jiān)管的公開透明、公平公正，強化對建設(shè)工程主要環(huán)節(jié)、現(xiàn)場信息和險情預(yù)兆的監(jiān)控，完善及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)急處置機制。

 

6、加強建筑市場集中整治。

 

建筑市場的無序運作危害極大，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素，對建筑市場的整治需要相關(guān)部門的共同努力。地方市委市政府組織有關(guān)部門專題研究，制訂方案，形成整治和規(guī)范當(dāng)?shù)亟ㄖ袌龅暮狭?。為了配合地方建筑市場整治，法院?yīng)與相關(guān)行政監(jiān)管部門建立建設(shè)違法行為通報制度，定期向建筑市場的有關(guān)管理主體發(fā)送違法行為通報，對涉嫌違反建設(shè)法律法規(guī)的建筑施工企業(yè)、發(fā)包人、工程項目、主要違法情形等情況進(jìn)行及時通報，為行政管理部門行政執(zhí)法提供線索和依據(jù)。