何能：法院工作內(nèi)外評價反差的成因與應(yīng)對
作者：何能 發(fā)布時間：2008-01-09 瀏覽次數(shù)：1732
近年來，各地法院很努力地做了很多工作，以求讓全社會滿意，但從各種途徑反饋的信息來看，結(jié)果并不盡如人意。一方面法院自我評價司法質(zhì)量與效率明顯提升，工作作風(fēng)明顯改進(jìn)，另一方面，法院工作經(jīng)常面對來自外部各方面的質(zhì)疑，涉訴信訪壓力持續(xù)加大，司法公信力受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。法院工作的自我評價與社會評價存在反差，法院自身的努力并未得到全社會的回應(yīng)和認(rèn)可。這個問題已引起有關(guān)方面特別是法院各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，在今年年初最高人民法院特邀咨詢員座談會上，肖揚(yáng)院長提出了“兩個反差”的問題。[1]因此，一個現(xiàn)實(shí)而又沉重的話題擺在我們面前：如何消除對法院工作內(nèi)外評價的反差？
一、對法院工作評價的現(xiàn)行模式及特點(diǎn)
法院工作的好壞，必須按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序接受評價，這種評價的對象即審判活動的結(jié)果是一項(xiàng)復(fù)雜的、抽象的公共產(chǎn)品。按照評價主體來分，對法院工作的評價可以分為內(nèi)部評價與外部評價，由于評價的主體不同，評價的視角和標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別。
（一）內(nèi)部評價
所謂內(nèi)部評價是指由法院系統(tǒng)內(nèi)部自行組織，對法院某一方面或綜合性的工作，按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的評價，也叫自我評價。其特點(diǎn)是：
1、評價體系的封閉性。這種評價是在法院體系內(nèi)部進(jìn)行的，是在評價組織者的控制下封閉進(jìn)行的。如在江蘇省法院施行的審判質(zhì)量效率考評體系就是一種內(nèi)部評價體系，根據(jù)這種體系得出的結(jié)論就是一種內(nèi)部評價結(jié)果。這種評價會根據(jù)組織者或評判者的意志采集數(shù)據(jù)，確定標(biāo)準(zhǔn)，它的結(jié)果實(shí)際上是在法院體系的控制下產(chǎn)生的。再如法院系統(tǒng)內(nèi)的各種評比活動，也是一種內(nèi)部評價。
2、評價主體的特定性。一般是由上級法院組織對所屬的下級法院的工作進(jìn)行評價，或者法院對內(nèi)部業(yè)務(wù)庭室某些工作的評價。這些主體帶有層級性、地域性特點(diǎn)，上級某一法院組織的評價活動只在其管轄地域內(nèi)法院適用，如江蘇省法院施行的質(zhì)量效率評估體系只在江蘇省法院范圍內(nèi)適用。最高法院組織的各種評比活動，如評選“全國優(yōu)秀法院”，雖然是在全國范圍內(nèi)進(jìn)行，但在實(shí)行操作過程中，仍按比例分配給至各省法院，每省1-2個名額，由于這種特點(diǎn)，不同地域范圍內(nèi)的評價標(biāo)準(zhǔn)也有差異，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相對于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)法院整體工作水平較高，但獲得認(rèn)可的程度可能并不一致。
3、評價內(nèi)容的具體性。內(nèi)部評價是理性的、具體的，評價某一個方面的工作，都有具體的評價內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序，并盡可能地細(xì)化和量化。比如評價一個法院的審判工作、調(diào)研工作、法官業(yè)績等，都有具體的指標(biāo)數(shù)據(jù)，而且有的法院已經(jīng)開始利用計算機(jī)采集數(shù)據(jù)，自動生成評價結(jié)果。如對各種評先、評優(yōu)活動等抽象性的評價活動，一般也要求具體的指標(biāo)數(shù)據(jù)，如民事案件調(diào)解率、執(zhí)行標(biāo)的到位率等。
（二）外部評價
所謂外部評價是指司法體系以外的評價，也可稱為社會評價。這里所要探討的外部評價是一種廣義上的社會評價，不局限于社會公眾的自行評價，還包括來自法院系統(tǒng)以外的各種主體的有組織的評價。其特點(diǎn)是：
１、評價主體的不特定性。這種來自司法體系外的評價主體呈現(xiàn)多樣性，有當(dāng)事人評價，有律師評價，有普通社會民眾的評價，有機(jī)關(guān)或其他社會組織的評價。目前有組織的外部評價活動一般由黨委、人大、政協(xié)、政府等部門組織，如“兩會”期間人大代表對法院工作的評議、黨委宣傳部門組織的行風(fēng)評議或“文明行業(yè)”、“文明單位”的評比活動、政協(xié)組織對包括法院在內(nèi)的部分機(jī)關(guān)進(jìn)行滿意度測評、有關(guān)部門聯(lián)合組織的視察活動，等，由于組織者不同，評價主體呈多樣性、不確定性。但評價主體的地位平等，不因身份、職業(yè)、民族、信仰和文化程度有異而有所區(qū)別。
２、評價方式的多樣性。外部評價可以多種方式進(jìn)行，不限于口頭形式評價，還可以以書面形式、藝術(shù)形式和新聞廣播、電視、電影等現(xiàn)代傳播媒介形式的評價，如現(xiàn)在通行的對法院工作進(jìn)行滿意度測評，主要是通過向案件當(dāng)事人或不特定群體發(fā)放調(diào)查問卷的方式進(jìn)行。
３、評價標(biāo)準(zhǔn)的抽象性。所謂標(biāo)準(zhǔn)，就是衡量事物的準(zhǔn)則和尺度，其本身的明確性是其成為標(biāo)準(zhǔn)的前提，也是標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)涵。[2]由于外部評價的主體多樣性，帶來了評價標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。外部評價的評價對象一般不是針對法院某一個案件或某一個人或某方面的工作，而是針對法院綜合性工作的一個概括性評價，按其性質(zhì)可分為肯定性評價和否定性評價（也可稱正面評價和負(fù)面評價）。它不象內(nèi)部評價那樣細(xì)化內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，也不過份關(guān)注法院工作的過程，而是更看重結(jié)果。如當(dāng)事人對個案的評價、有關(guān)部門組織的行風(fēng)評議活動，主要是以滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，比較直觀、簡單，再如人大代表評議法院工作，主要是在聽取法院工作報告后，結(jié)合自己的理解和社會整體的反映，對法院工作作出一個綜合的、抽象性的評判，一般不會涉及具體的指標(biāo)數(shù)據(jù)。
二、造成內(nèi)外評價差異的主要原因
內(nèi)外部評價體系的設(shè)計和實(shí)施目的都是有了有效促進(jìn)法院工作。按照理想化的模式，兩者應(yīng)當(dāng)是高度統(tǒng)一的。也就是，一個法院如果工作做得越好，內(nèi)部評價就越高，外部評價也就是社會的認(rèn)可程度就越高。但是，在實(shí)踐中，往往存在內(nèi)外部評價不一致的現(xiàn)象，有些甚至反差還很大，如有些法院在案件審判質(zhì)量效率、創(chuàng)先工作、服務(wù)大局等方面工作都很突出，取得的法院系統(tǒng)內(nèi)的榮譽(yù)也很多，但是，沒有得到社會應(yīng)有的評價。是什么原因造成這種現(xiàn)象的呢，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從評價體系和法院自身工作兩個方面找原因，這兩方面存在需要完善的地方。
（一）內(nèi)部評價體系的缺陷
近年來，內(nèi)部評價體系經(jīng)過的不斷修改、補(bǔ)充，已形成了一套比較規(guī)范的體系。相對于外部評價來說，內(nèi)部評價體系的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)更加具體、客觀、富于理性，且有較強(qiáng)的可操作性，但由于其具有封閉性、自主性等自身屬性和特點(diǎn)，其還有一些不足之處要在實(shí)踐中不斷完善。
1、評價對象缺乏綜合性。現(xiàn)行內(nèi)部評價體系忽視對法院整體工作評價的功能，往往只設(shè)置了各單項(xiàng)工作的評價標(biāo)準(zhǔn)，而且各項(xiàng)評價標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致法院工作失衡。目前各地法院的內(nèi)部評價機(jī)制更側(cè)重于對審判工作的評價，依賴審判質(zhì)量效率評估體系，有一整套比較客觀的指標(biāo)數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，而對其他工作的評價，沒有形成相對統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，如對隊(duì)伍建設(shè)的評價，主要看這個法院有沒有出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象，舉報投訴情況等；對服務(wù)大局的評價，主要依賴地方黨委、政府的評價。缺乏將法院整體工作作為評價對象的綜合性的評價體系。
2、部分評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性。 有些內(nèi)容的設(shè)置違背法院自身發(fā)展規(guī)律，缺乏科學(xué)性。如對民事案件審理天數(shù)的考核，不同類型案件難易程度不一，使用同一標(biāo)準(zhǔn)顯然不當(dāng)，再如，對是審判是否公開和調(diào)解工作細(xì)否細(xì)致這兩項(xiàng)工作的評價，一般以“當(dāng)庭宣判率”和“調(diào)解率”為依據(jù)，高當(dāng)庭宣判率和高調(diào)解率，給人以這個法院的審判透明度高，工作做得細(xì)、做得扎實(shí)的感覺，那么這些法院的實(shí)際工作水平、法官的素質(zhì)到底有多高，又如何評價呢？[3]對某些工作的評價，如法官素質(zhì)的評價，主觀標(biāo)準(zhǔn)偏多，能夠量化的客觀標(biāo)準(zhǔn)偏少，評價結(jié)論帶有明顯的主觀痕跡；有些評價標(biāo)準(zhǔn)負(fù)面影響較大，如對法院隊(duì)伍建設(shè)的評價，實(shí)行違紀(jì)問題一票否決制，也就是說，一個法院其他各方面的工作做得再好，如果出現(xiàn)個別人違紀(jì)，將取消整個法院的評先、評優(yōu)資格，導(dǎo)致有些法院對內(nèi)部發(fā)生違法違紀(jì)行為采取大事化小，小事化了的做法，起不到應(yīng)有的懲戒作用，再如對法院信訪工作的評價，把赴省進(jìn)京信訪人數(shù)的多少作信訪工作好壞的“硬指標(biāo)”，導(dǎo)致有些信訪老戶專攻法院“軟肋”，使法院工作十分被動。
3、評價體系缺乏社會性。評價標(biāo)準(zhǔn)更多的是依賴復(fù)雜的指標(biāo)數(shù)據(jù)，比較客觀、機(jī)械，但忽視了當(dāng)事人和社會公眾對司法的直觀感受。如對一個審理案件的評價，內(nèi)部評價主要從是庭審駕馭、文書寫作、實(shí)體處理、審理天數(shù)等方面考察，結(jié)論可能是一個優(yōu)秀等次的案件，但外部評價則不同，它主要從利害關(guān)系人自身對司法過程的一種總體感受來評價，包括承辦法官庭內(nèi)庭外的言行舉止都會直接影響司法的效果，再如，當(dāng)事人對審限的理解是指從案件進(jìn)門到權(quán)利完全實(shí)現(xiàn)（執(zhí)行完畢），而法院內(nèi)部對審限的計算是扣除因鑒定等法定事由引起審限中斷的時間，因而法院對司法效率的自我評價和社會評價就會產(chǎn)生差異。
（二）外部評價體系的缺陷
外部評價相對于內(nèi)部評價來說更加直觀、更加感性，但是，由于外部評價存在評價主體的多樣性、評價方式的靈活性，其缺陷是顯而易見的。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1、對外部評價缺乏統(tǒng)一的管理和指導(dǎo)。我國目前對法院工作的外部評價，只有人大代表對法院工作評議已制度化、常態(tài)化，其他外部評價如何組織，以何種方式進(jìn)行，評價結(jié)果如果管理、利用，目前基本上還處于無序狀態(tài)。如行風(fēng)評議活動、滿意度測評、民意調(diào)查活動，有些都是臨時動意，而且各地做法不一，對評價的發(fā)起、評價的內(nèi)容、評價的標(biāo)準(zhǔn)等，沒有形成可以統(tǒng)一遵循相關(guān)制度，隨意性較大。如，上級某機(jī)關(guān)對法院工作進(jìn)行滿意度測評，設(shè)計調(diào)查問卷委托統(tǒng)計部門進(jìn)行問卷發(fā)放、收集、統(tǒng)計，而問卷內(nèi)容的設(shè)計，如“你打官司是否托人打點(diǎn)”等問題已經(jīng)滲入了調(diào)查者的主觀意志，帶有一定的心理暗示，會左右被調(diào)查者的真實(shí)想法，對這種調(diào)查活動如果缺乏科學(xué)性、規(guī)范性，就會影響對法院工作的正確評價。而國外對法院的外部評價比較規(guī)范化、制度化，如美國的大多數(shù)州都建有律師評價法官的制度，他們設(shè)計的評價表格內(nèi)容都很具體，涉及到法律適用、審理程序、司法禮儀、敬業(yè)精神等幾十個問題，能客觀全面地評價法院工作。
2、在價值取向上存在利益化傾向。外部評價從評價主體是否與法院的裁判活動有利害關(guān)系來分，可以分為與案件有直接利害關(guān)系的人評價和無直接利害關(guān)系的人的評價。內(nèi)部評價主要是從社會公共利益角度出來，按法律形式的合理性為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價，利害關(guān)系人的評價往往從自身利益出發(fā)，按道德的實(shí)質(zhì)合理性為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判，其評價標(biāo)準(zhǔn)是合乎個人利益，而不是合乎公共利益標(biāo)準(zhǔn)。如，在每年的“兩會”上，人大代表和政協(xié)委員對于法院工作的質(zhì)疑有相當(dāng)一部分是針對個案的審判，而其本身可能就是案件的當(dāng)事人或利害關(guān)系人。“利益占了法律的上風(fēng)”，[4]這些評議人不少都有過訴訟經(jīng)歷，他們的評價會給法院工作帶來很大的壓力。全國關(guān)注的鄭筱萸案一案也帶給我們這樣的警示，一審判決后，其代理律師將本案所涉起訴書、一審判決書等法律文書上網(wǎng)公布（后又因故撤下），其目的是想通過社會評判的影響，干預(yù)二審法院的意志，以達(dá)到有利于自己的訴訟利益。
3、個體評價能力參差不齊。因法律素養(yǎng)、價值觀念及判斷能力等方面的差異，評價能力也會參差不齊。外部評價中相當(dāng)一部分的主體常常以感性的認(rèn)知來判斷法律，而對法律所必須遵循的理性規(guī)則并不了解。如，法官遵循證據(jù)規(guī)則認(rèn)定的法律事實(shí)可能與客觀事實(shí)并不一致，當(dāng)事人作為案件客觀事實(shí)的親身經(jīng)歷者，往往認(rèn)為法院裁判是不公的。而非案件當(dāng)事人對司法的感受是通過利害關(guān)系人（當(dāng)事人或其親屬等）的轉(zhuǎn)述而形成，這種轉(zhuǎn)述已經(jīng)滲入了利害關(guān)系人的主觀價值評判標(biāo)準(zhǔn)，其評價客體已不具有客觀性和真實(shí)性，而有些人對此并無判斷能力，正所謂“人云亦云”，跟著感覺走，如，對于一個具體案件裁判的評價，經(jīng)過他人描述、評價后，他也認(rèn)為司法不公正，但具體是哪些方面體現(xiàn)了不公正，是證據(jù)認(rèn)定、處理程序還是其他方面，他沒有能力作出獨(dú)立的判斷。
4、法律文化的缺失。法律文化決定著社會公眾對司法的態(tài)度，社會對法院工作評價的結(jié)果，在很大程度上決定于對司法的認(rèn)同感。一個具體的執(zhí)法活動，即使是完美無缺的，如果針對不同的評價主體作出，其評價結(jié)果也會有差異，如，同時征詢一個案件的原告和被告，“法院的判決公正嗎？”，態(tài)度可能截然相反，他們對法院的評價并不是基于對法律的信仰。同時，透過有些法院工作報告在人代會上通過率不高、暴力抗法事件此起彼伏、“信訪不信法”等現(xiàn)象，可以折射出我國社會民眾對司法的一種不信任態(tài)度，這種態(tài)度是就是一種文化。當(dāng)前影響法院工作的外部評價的法律文化因素主要有中國傳統(tǒng)法文化中的消極因素、當(dāng)事人的不健康的訴訟心態(tài)（如信訪不信法、打官司就是打關(guān)系）、評價者所在的地域文化背景（如某些地方民風(fēng)強(qiáng)悍，經(jīng)常發(fā)生暴力抗法現(xiàn)象及司法機(jī)關(guān)地方化引起的地方保護(hù)主義）等，由于這些消極的法律文化因素的存在，使一些人按照“有錯推定”原則去評價法院工作。諸如“某市人大組織部分個私企業(yè)代表評議法院工作”、“ 在某行風(fēng)評議活動中法院列倒數(shù)第二”等消息經(jīng)常見諸報端，充分體現(xiàn)我國社會公眾信仰司法、信任法院的法律文化的缺失。
（三）法院自身工作的存在失誤
造成對法院工作內(nèi)外部評價反差除了評價機(jī)制的原因外，還有法院自身工作方面的原因，主要法院工作的主動性、能動性未能充分發(fā)揮，少數(shù)人的司法形象欠佳。主要表現(xiàn)在：
1、未能高度關(guān)注社會公眾對司法的心理需求。法院工作在追求個案的公正與效率上傾注了更多的精力和熱情，但對社公公共利益和社會群體的司法需求缺乏應(yīng)有的回應(yīng)。有些法官僵化理解現(xiàn)代司法理念，過分強(qiáng)調(diào)司法的中立性與被動性，機(jī)械操作辦案程序，對弱勢訴訟群體缺乏必要的人文關(guān)懷，造成群眾對司法的不信任；有些法官在辦案過程中，囿于追逐個案利益的平衡，而忽視公共利益，而這種利益才是法官應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)的“最高的善”；[5]有些法官不能理性對待審判質(zhì)效指標(biāo)，盲目追求辦案效率，不愿意做過細(xì)的鈍化矛盾的工作，往往案結(jié)事不了，導(dǎo)致信訪壓力加大，社會評價降低。
2、改革創(chuàng)新沒有充分考慮法院發(fā)展規(guī)律和司法環(huán)境。有些法院在工作中盲目求新、求異，以求轟動效應(yīng)。如有些基層法院法官人事制度改革不符合實(shí)際情況，效果并不理想；有些在國外備受推崇的訴訟程序和審判方式，由于沒有充分考慮我國的基本國情，被借鑒到國內(nèi)，因缺乏相應(yīng)的環(huán)境和條件，讓老百姓感到很繁瑣，這種現(xiàn)象在基層法院尤為突出。如現(xiàn)行的民事證據(jù)規(guī)則部分內(nèi)容不符合基層法院的訴訟狀況，因?yàn)榛鶎臃ㄔ簩徖淼陌讣写罅康霓r(nóng)民當(dāng)事人，其對司法的認(rèn)知主要來源于農(nóng)村的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)和行為習(xí)慣，如農(nóng)村的贍養(yǎng)案件當(dāng)事人普遍訴訟能力低下，如果機(jī)械地適用證據(jù)規(guī)則，甚至連基本的案情都很難審清，造成證據(jù)規(guī)則的有些內(nèi)容因無法適用而被虛設(shè)。現(xiàn)在大家都開始在反思這個現(xiàn)象，或許傳統(tǒng)的法律制度、習(xí)慣風(fēng)俗能提供給我們更多的選擇，更符合我國的國情。
3、個體形象影響法院的整體評價。少數(shù)人的不潔行為形成“木桶效應(yīng)”，對法院整體形象造成侵害，嚴(yán)重影響對法院工作的外部評價，比較典型的例子是當(dāng)年沈陽中院由于領(lǐng)導(dǎo)班子腐敗，導(dǎo)致法院工作報告在人代會上未被通過。一個法院的整體必須為個別人的不潔行為所帶來的負(fù)面影響埋單。由于外部評價具有發(fā)散性和“循環(huán)加重”性，所謂“好事不出門，壞事傳千里”，評價主體會將自己的判斷加以擴(kuò)散，少數(shù)當(dāng)事人對司法不公的感性認(rèn)識可能被泛化為一種對司法不信任的社會情緒，從而影響對法院整體工作的外部評價。
4、法院與社會之間信息不對稱。司法中的信息對稱，是指與司法相關(guān)的案件證據(jù)事實(shí)信息和法律適用信息在各司法參與人之間均勻分布，各自能獲取和擁有對方所掌握的信息。信息對稱是司法公正的前提和基礎(chǔ)，基于這個目的，各地法院大力推行公開審判，力求將其司法的過程結(jié)果向訴訟參與人和社會公開，以滿足其知情權(quán)。但在實(shí)際操作中，公開審判還存在流于形式的現(xiàn)象，未向外界公布但內(nèi)部通行或認(rèn)可的辦案規(guī)則與程序大量存在，如不規(guī)范的案件討論、請示制度，院庭領(lǐng)導(dǎo)對案件不正當(dāng)?shù)母深A(yù)等，使得相當(dāng)一部對案件起決定作用的事項(xiàng)不在庭上完成，由于大量的隱性程序的存在，給當(dāng)事人有了較大的猜想空間，從而對法院產(chǎn)生不信任感和對立情緒。
三、實(shí)現(xiàn)法院工作內(nèi)外部評價相統(tǒng)一的途徑
公眾的認(rèn)同是司法運(yùn)行的動力。法院的工作如果得到不到應(yīng)有的評價，不僅會削弱法院的權(quán)威，而且會使法院自身也缺乏信心，以致于對棘手的、社會敏感的矛盾趨于回避，使法院功能得不到充分發(fā)揮，[6]社會評價進(jìn)一步降低，如此惡性循環(huán)，后果將不堪設(shè)想。當(dāng)前，法院系統(tǒng)對此已有清醒的認(rèn)識，并力圖有所作為。減少法院工作內(nèi)外評價的差異，必須從完善內(nèi)部評價體系、規(guī)范、引導(dǎo)外部評價、改進(jìn)法院自身工作三個方面著手，且三個方面應(yīng)當(dāng)互相策應(yīng)，共同提高。
（一）完善內(nèi)部評價體系
1、建立以法院整體工作為評價對象的評價體系。由于法院工作是一個由方方面面工作組成的有機(jī)整體，對某一方面工作的評價不能正確反映一個法院總體的工作實(shí)際情況。如有些法院審判質(zhì)量效率地一直領(lǐng)先，但在服務(wù)大局、司法為民方面卻有欠缺，也有的法院在司法改革方面成績突出，但在工作作風(fēng)方面卻投訴不斷。為提高對法院整體工作的評價，必須將包括審判工作、司法改革、隊(duì)伍建設(shè)等方面的組成的一個綜合整體作為評價對象。如筆者所在的法院對法官的評價機(jī)制作了調(diào)整，將考核內(nèi)容設(shè)置為工作業(yè)績、行為規(guī)范和創(chuàng)新貢獻(xiàn)三大塊，每一塊均設(shè)置了具體的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和分值，避免了單純以辦案數(shù)量論英雄的片面做法。而對法院整體工作的評價，也必須將各個方面的工作納入同一個評價體系，不能彼此割裂，顧此失彼，影響對法院工作的整體評價。
2、增加內(nèi)部評價體系指標(biāo)數(shù)據(jù)的導(dǎo)向功能。要通過科學(xué)設(shè)置內(nèi)部評價體系的指標(biāo)數(shù)據(jù)，促進(jìn)全國法院樹立科學(xué)的審判業(yè)績觀，避免工作中盲目求高、求快、求新、求異而不顧社會效果的心態(tài)。對不符合客觀規(guī)律的指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行要適時進(jìn)行修正和完善，例如，針對盲目追求司法效率的做法，可適當(dāng)降低效率指標(biāo)的權(quán)重，并將諸如“投訴率”、“滿意率”等一些抽象的社會評判標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為內(nèi)部考核指標(biāo)，以避免司法行為因指標(biāo)數(shù)據(jù)的設(shè)置不當(dāng)而產(chǎn)生偏差。
3、提升內(nèi)部評價體系的社會輻射力。要通過各種手段加強(qiáng)對內(nèi)部評價體系的指標(biāo)數(shù)據(jù)、專用名詞的宣傳、解釋和利用，增強(qiáng)內(nèi)部評價體系的社會輻射功能。在十屆全國人大四次會議上，最高法院肖揚(yáng)院長所作的工作報告中，用了近100個數(shù)據(jù)反映全國法院和法官的工作業(yè)績，為讓全國人大代表充分理解報告中所涉專業(yè)數(shù)據(jù)和用語，報告在附件中增設(shè)《用語說明》和《統(tǒng)計說明》，對“收結(jié)案比”、“調(diào)解率”、“執(zhí)結(jié)率”等內(nèi)部評價指標(biāo)進(jìn)行解釋，增強(qiáng)了社會對法院工作的感性認(rèn)識，受到了與會代表的好評。因此，法院的自我評價不能閉門造車，必須盡可能地向外部拓展和延伸，以增進(jìn)外部的認(rèn)可和支持。
（二）加強(qiáng)對外部評價的規(guī)范和引導(dǎo)
1、建立和諧有序的外部評價秩序。秩序是指“在自然界與社會進(jìn)程運(yùn)轉(zhuǎn)中存在的某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”，[7]無章可循、不可預(yù)測的外部評價會使法院無所適從，左右為難，嚴(yán)重危及司法公信力。因此，對于外部評價的啟動、評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計、評價結(jié)果的信息披露等都必須建立嚴(yán)格的約束機(jī)制。為此，筆者設(shè)想，按照我國確定的人大對法院實(shí)施法律監(jiān)督的憲法地位，建議同級人大機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置法院工作評價機(jī)構(gòu)，對法院工作的外部評價扎口管理，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和組織不得組織對法院工作進(jìn)行行風(fēng)評議、民意測評等，并不得擅自向外發(fā)布評價信息。同時，如為確保評價結(jié)論的科學(xué)性，在評價工作過程中，要力求客觀、真實(shí)，價值預(yù)設(shè)、設(shè)題傾向和訪談暗示，應(yīng)當(dāng)盡量避免，否則數(shù)據(jù)的客觀性就會打折扣，而欠缺客觀性的數(shù)據(jù)會使論證缺乏說服力。[8]對法院負(fù)面性的評價要進(jìn)行甑別、審核，未經(jīng)有權(quán)部門同意，不得發(fā)布。
2、建立對法院工作的信任機(jī)制。在我國現(xiàn)行體制下，信任與監(jiān)督是一對深刻的矛盾，對法院工作依法監(jiān)督是必要的，問題是當(dāng)前對法院的監(jiān)督太多了，而信任太少了，法院依法獨(dú)立審判的權(quán)力已被擠壓到岌岌可危的境地，必須兩者之間尋求一種平衡。社會對法院的普遍信任是建立民主法治社會的必要條件，良好的外部評價必須建立在對法院工作充分信任的基礎(chǔ)上。“官員是說話的法律，法律是不說話的官員”，[9]在西方國家的法律制度中，法官信任制度已上升為法律制度本身的意義，當(dāng)事人對法院或法官的裁決是首先是服從和執(zhí)行。我國應(yīng)當(dāng)借鑒建立這樣的信任制度，不管法院的判決是否對其有利，都必須首先從自身尋找原因，自己的訴求是否符合法律規(guī)定，證據(jù)是否充分，而不應(yīng)該去選擇懷疑和對抗法院。沒有法定事由，當(dāng)事人或案外人不得惡意評價法官和法院，必須嚴(yán)格限制無理申訴、上訪。人大或黨委等機(jī)關(guān)不得迫于信訪壓力而隨意啟動對個案的監(jiān)督，上級機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)原則上不得對個案進(jìn)行批示和督辦，有效扼制“信訪不信法”的現(xiàn)象。作為社會評價的主導(dǎo)者，新聞媒體對審判過程和結(jié)果的評論應(yīng)當(dāng)十分謹(jǐn)慎。尤其是在案件的審理過程中，最好不要對案件進(jìn)行評論，以免以輿論代替審判。[10]要通過建立對法院的這樣一種信任機(jī)制，使全社會都相信：“法官會依法裁判，他們執(zhí)掌的法律是可靠的；法官會憑良知行事，而他們的良知是高尚的；法官以特有的法工作方式進(jìn)行審判，而且這些工作方式是科學(xué)的。”[11]
3、培育有利于提高外部評價的法律文化。當(dāng)前我國正處在轉(zhuǎn)型期，法官的職業(yè)素養(yǎng)、法律制度本身的缺陷等因素都會影響法院工作的社會效果，從而導(dǎo)致社會評價的降低。因此，在現(xiàn)實(shí)條件下，培育遵守法律、尊崇法官、信任法院的法律文化對于提升司法公信力尤其重要。要在全社會形成服從無條件服從法律的習(xí)慣，正如蘇格拉底所說的，即使是惡法，也必須遵守，其倡導(dǎo)的就是一種強(qiáng)烈的守法意識。
（三）改進(jìn)法院自身工作
1、充分發(fā)揮司法回應(yīng)社會的功能。法律實(shí)踐中常常面臨工具理性與價值理性的沖突，正如馬克思?韋伯所說的：“法邏輯的抽象的形式主義和通過法來滿實(shí)質(zhì)要求的需要之間無法避免的矛盾。”法院工作就是要立足社會實(shí)踐，通過能動地執(zhí)法，積極回應(yīng)社會，以滿足社會的需要，在回應(yīng)社會現(xiàn)實(shí)的過程中使司法獲得社會的信任。[12]這就要求法官在工作中，要保持中立的基礎(chǔ)上，學(xué)會耐心傾聽，讓當(dāng)事人充分感受到法官的關(guān)懷；對訴訟能力欠缺的當(dāng)事人，要加強(qiáng)法律釋明工作，引導(dǎo)當(dāng)事人理性對待訴訟；要加強(qiáng)對社情民意、風(fēng)土人情、習(xí)慣習(xí)俗的了解和尊重，能動性地運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)規(guī)則，把法律的統(tǒng)一規(guī)定和當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，盡可能使案件的客觀事實(shí)與法律事實(shí)、法律效果與社會效果相統(tǒng)一。
2、改善法官的社會形象。法官的個人形象對于裁判的效果至關(guān)重要，當(dāng)事人只要對法官個人的素質(zhì)產(chǎn)生了懷疑，也就必然對裁判過程和結(jié)果產(chǎn)生懷疑。同樣的裁判結(jié)果如果由不同的法官作出，其效果也不必然相同，大量的信訪實(shí)例也說明了這個問題，信訪案件中的多數(shù)案件在實(shí)體上處理并無不當(dāng)，而是在司法過程中由于法官的不當(dāng)言行引起當(dāng)事人的猜疑，進(jìn)而對司法結(jié)果產(chǎn)生不信任。規(guī)范法官言行，改善法官形象將是提高外部評價的一個重要途徑。
3、構(gòu)建法院與社會的溝通機(jī)制。針對法院與社會的信息不對稱的狀況，要通過各種措施和途徑，充分滿足當(dāng)事人和社會群眾的知情權(quán)，使他們感到法院的判決不是不可預(yù)測的，而是整個庭審符合邏輯的必然結(jié)果。要全面推行人民陪審員參與重大案件審理的制度，真正體現(xiàn)審判的人民性，要加強(qiáng)宣傳工作，促進(jìn)審判工作與新聞媒體的良性互動，增進(jìn)社會對法院的理解和認(rèn)可。
四、結(jié)語
對于法院工作內(nèi)外評價的反差已引起全國法院的重視，如何追求對法院工作內(nèi)外部評價的一致性，有效提升司法公信力，是法院工作必須面臨的重大課題。盡管對法院工作的外部評價標(biāo)準(zhǔn)具有主觀性、宏觀性、不易實(shí)際操作等缺陷，但社會標(biāo)準(zhǔn)仍是評價司法公正的終極標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樵u價法院審判工作是否做到了司法公正，以及司法公正實(shí)現(xiàn)的程度，畢竟是要由社會公眾而不是由法院自己作出評價。
對于內(nèi)外評價的反差，我們要有客觀科學(xué)的態(tài)度，要敢于面對現(xiàn)狀，不能諱疾忌醫(yī)。正如肖揚(yáng)院長所說，應(yīng)當(dāng)辯證地看待和分析當(dāng)前社會對人民法院評價存在的反差，人民群眾對法院工作的評價，之所以會出現(xiàn)較大的反差，之所以會出現(xiàn)對司法不公的指責(zé)和批評，很大程度上反映了群眾對人民法院的熱切期待。同時，我們也要看到，對法院工作的內(nèi)部評價法與外部評價不是對立矛盾的，二者是可以和諧并存的。正確認(rèn)識對法院工作內(nèi)外部評價的差異，為我們進(jìn)一步改進(jìn)法院工作提供了可靠的理論支持，在公正司法的基礎(chǔ)上尋求社會公眾的認(rèn)同，減少內(nèi)外部評價的差異，這才是法院工作所要努力追求的目標(biāo)。
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