內容摘要：區分國家公務員的個人行為與公務行為是十分復雜的問題，行政賠償中對個人行為與公務行為的區分問題已是一個現實而迫切的法律實踐問題。對在實際操作中如何認定工作人員“與行使職權無關的個人行為”這一問題非常有必要加以探討。公務員對其執行公務中的違法、失職行為不直接向行政相對方承擔損害賠償責任，而公務員以普通公民身份實施個人行為，則其行為后果由公務員本人承擔，在實踐操作中，由于不能真正揭示公務員的個人行為與公務行為的區別而經常導致司法實踐的混亂，因此，有必要對公務員的個人行為與公務行為進行區分，并對此進行深入研究。

 

關鍵詞： 公務員；公務行為；個人行為

 

 

    引言

 

近年來，我國學術界對公務員個人行為與公務行為進行了較為深入、系統的研究。自1993年我國全面推行公務員制度以來，傳統的干部人事制度已過渡為公務員制度，但公務員行政行為約束機制基本上承襲了傳統的重思想道德教育約束,而輕制度約束,重事后約束，而輕事前和事中約束的干部人事約束機制，沒有形成體系。隨著改革開放的不斷深入，特別是市場經濟體制的逐步確定，這種單一的約束機制已經不能適應環境的需要，研究我國公務員個人行為與公務行為具有重要意義。公務員的公務身份是近現代國家的法律所創設、擬訂的，公務員身份的雙重性是基于近現代國家的發展和社會的需要而創制的，這種法律制度不僅徹底否定了舊時“君”、“臣”、“民”之間的關系，而且確立了為民造福、為人民服務的宗旨，為公務員依法行政打下了堅實的理論基礎。在實踐操作中，由于不能真正對公務員的個人行為與公務行為的進行區別而經常導致司法實踐的混亂，因此，有必要對公務員的個人行為與公務行為進行區分，并對此進行深入研究。由于法律上不存在唯一絕對的標準，以致司法實踐中難以操作，有鑒于此，本文試就區分公務員個人行為與公務行為的意義、標準以及司法實務進行分析。

 

一、公務員的個人行為與公務行為

 

（一）實踐中產生的爭議

 

國家公務員是指國家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各級國家行政機關中擔任公職、列入國家的編制、由國家財政來負擔，依法行使國家行政權、執行國家公務的人員。從單純的理論上講，公務員作為行政人身份即行政主體意志的載體而從事公務行為和以自然人的身份即個人意志的載體所從事的個人行為是容易分辨的，但在實際操作中并非如此。在行政訴訟或行政賠償過程中，公務員身份的確定問題歷來是人們爭議的焦點和難點。公務員的雙重身份（自然人和行政人）的區分是行政主體法理論和制度構建不可或缺的部分，并直接涉及行政行為的效力、行政責任的歸屬和救濟方法的運用。

 

具有雙重身份的公務員實施的個人行為和公務行為其內涵如何？目前理論界普遍認為，當公務員以公務員身份出現時，他和行政主體之間存在行政公務委托關系，其行為屬于公務行為，所引起的后果也由行政主體承擔；當他以普通公民身份出現時，他和行政主體之間不存在行政公務委托關系，其行為屬于個人行為，所引起的后果也由自己承擔。這種區分公務員個人行為和公務行為的核心是要以公務員所承擔的行政公務及所屬行政機關的行政職權與行政職責為基礎，看公務員的行為是否包含行政權力這個要素，凡是國家公務員行使其所任公務而發生的行為都屬于公務行為，而與職權無關的行為則屬個人行為。

 

現實中公務行為可以概括為以下幾種形式：         

 

第一、公務本身行為。如違法或不適當的行政處罰。

 

第二、與執行公務牽連的行為。具體有兩種類型：首先，濫用職權，即公務員以行政主體的名義實施，利用公務所給予的機會、條件，以及執行公務的方法、手段，而達到其非法的目的，如以權謀私。其次，超越職權，即公務員實施了超越法律、法規規定的權限范圍的行為，其中，超越職權主要有兩種：一是下級公務員行使了專屬上級公務員的行政職權；二是此行業或專業的公務員行使了彼行業或專業公務員的行政職權，我國立法和行政法理將超越職權作為公務員的公務形態。

 

第三、勤務時間外的公務行為。通常情況下，公務行為在公務時間內實施，基于行政管理具有最大的涵蓋面，為使行政管理機制高效能運轉，防止政府官員在復雜多變的問題面前束手無策，法律容許特定的“時空”的公務活動，以彌補法律調整的空白地帶和情勢劇變狀態。公務員在勤務時空外并不喪失公務資格，其行為如果出于行政目的，以公務身份出現，則屬于公務員公務的范疇。倘若公務員在勤務時空外并非以公務身份，或者雖以公務身份但不是出于行政目的的活動則屬個人行為。

 

第四、怠于執行公務。即公務員的一種不作為的行為，往往表現為公務員依其公務，對第三人有作為之義務而不作為或遲緩履行。依據我國行政立法規定，公務員的“作為義務”包括：（1）法律、政策上所規定的義務 ；（2）公務要求的義務；（3）上級的命令、指令中的義務；（4）職業操守上的義務。公務員違反上述規定的不作為，均可構成怠于執行公務。①

 

在司法實務中，由于法律上不存在唯一絕對的標準，國內這方面也沒有一確定的學說標準，以致公務員實施的行為是個人行為還是公務行為難以區分，具體來說，他們之間產生的爭議可以大致概括為以下幾種情況：第一，公務員以公民身份從事的民事行為是否可以明確界定為公務員個人行為？第二，公務員利用其職務上的職權處置私事、謀取私利的行為，是追究行政機關的法律責任和國家賠償責任還是追究公務員的個人責任呢？第三，公務員受行政機關的委托或者授權實施了民事行為，這種情況又該如何界定？等等。

 

以上列出的種種情形，對司法者在具體的工作中也提出了一個比較高的要求，就是在界定公務員行為究竟是個人行為還是公務行為時，其范圍不應過寬或過窄，如果過寬，將個人行為列入公務范圍，則不利于防止或警戒公務員的違法和失職；反之，若將公務員公務行為納入個人行為之范圍，則會使受害的相對人難以享有充分的權利救濟。

 

（二）區分兩類行為的意義

 

從建設社會主義和諧社會的層面來講，區分公務員個人行為與公務行為具有其內在的必然性，是社會經濟文化不斷發展的要求。尤其在我國目前這種特殊時期，也是不斷提高經濟效益、加速社會發展、建設社會主義市場經濟體制、實行現代化建設的宏偉目標的必然要求。

 

首先，是保障基本人權的需要。公民個人依據憲法和法律的規定享有一系列的基本權利。這些權利的存在是公民個人得以在社會上生存、享有作為人的自尊以及得到進一步發展的基本前提。由于公務員的執行公務的權力是國家權力，不僅負有通過國家的力量保護公民的基本權利不受非法侵害的義務，同時還具有強烈的不平等性，享有對公民個人的支配權，并以國家強制力為后盾，公民個人無法與之相抗衡，往往處于被動、服從的地位，極易受到侵害。這種權力無處不在使得公民很難對其造成的損害作有效的防衛，其后果是極其嚴重的。因此，將公務員的職權控制在法律規定的權限范圍之內，并使之嚴格依照法定的程序行使，一方面可以防止行政權對公民基本權利的不法侵害，另一方面權力的合法行使又起到保障和促進公民基本人權的作用。明確區分公務員的個人行為與公務行為，從而確定責任歸屬，以防止其濫用和越權的行使是保障基本人權的重要前提和基本手段。　

 

其次，是維護良好社會秩序的需要。公務員的職權涉及國計民生，其支配力和影響力涉及到社會、政治、經濟生活的所有領域。如果行政權力肆意擴張不受約束，不斷地侵害公民的權利，必然導致公民對政府的不信任感增強，社會將處于一種緊張狀態，安定團結的良好社會環境就難以形成。反之，合法、良好的公務員公務權力的運行狀態將有助于樹立政府的守法、廉潔、高效的形象，并因此而增強公眾對政府的信任。這種信任可以使得公眾對政府的行為產生認同感并自覺接受管理、嚴格遵守法律，減少社會不法行為的發生機率，政府和公眾之間的關系由此而達到一種較為和諧的狀態，良好的社會秩序更易形成。　

 

最后，是社會主義市場經濟體制建設的迫切要求。建設社會主義市場經濟體制是我國改革開放和現代化建設的基本內容。市場經濟體制的確立，意味著改變以往依靠行政命令管理經濟的方法，充分發揮市場在資源配置方面的作用，以市場為中介推動經濟活動的運行。市場經濟的內在邏輯要求政府職能明確，既維護市場主體的經濟自主權利，又不能濫用公務員公務的權力去干預市場運行。由于公務員的公務執行公務的權力本身固有的擴張特性和其后強大的國家強制力，這種現象極易出現，而市場主體卻難以預見并作有效的防衛，市場經濟很容易因此而失序。只有將公務員的執行公務的權力控制在合法的范圍之內，才能既充分發揮政府在市場經濟體制中的保障和促進作用，又防止其對市場運行的不法侵害。 

 

從法律的層面上來看，公務員是政府管理的主體，政令實施的執行人和政府權威的塑造者。他們代表著國家行使公共權力，因此，其行政行為能否被有效的約束將直接關系到能否建立起高效、廉潔的政府形象和強有力的國家系統。我國法律體系中對國家公務員的行為規范方面的法律還不是很健全，明確區分公務員個人行為和公務行為的方法，不管是對于行政執法還是對于司法機關的工作都具有極為重要的意義。首先，有利于確定行政行為的效力，公務人員執行公務的行為是代表行政主體，以行政主體的組織名義實施的行為，究其實質而言，是代表國家，以國家名義實施的行為，而不是個人意志反映下的行為。因此，公務行為具有行政行為的法律效力。其次，有利于規范行政責任的歸屬，如果屬于公務行為，不管其行為是否引起行政爭議，其行為后果均由行政主體承擔，如果公務員以普通公民身份實施個人行為，則其行為后果由公務員本人承擔，行政主體無須為公務員的個人行為承擔任何法律責任。在行政法律關系中，行政主體與行政相對方是雙方當事人，公務員只是代行政主體實施公務管理活動，換句話說，公務員對其執行公務中的違法、失職行為不直接向行政相對方承擔損害賠償責任。最后，有利于確定行為爭議時救濟方法的運用，對于公務員所實施的具體行政行為，相對方不服引起行政爭議，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，如果公務人員實施的行為不是公務行為，那么該行為引發爭議或違法時，則可以通過仲裁或訴訟的形式尋求法律救濟，這也就是說，行政復議這種行政救濟方式是解決行政爭議所獨有的途徑，而且公務員個人行為與公務行為引起的訴訟性質也截然不同，由此可見，相應的訴訟主體，訴訟權利義務也不盡相同。

 

二、區分公務員個人行為與公務行為的主要學說與理論

 

（一）各主要學說的內涵

 

在行政法理論中，區分、確定公務員個人行為與公務行為的界限非常重要，它不僅關系著相應行為的效力，而且關系著行為責任的歸屬。我國法律上不存在唯一絕對的標準，以致司法實踐中難以操作，但歸納起來主要有以下幾種劃分的理論學說。

 

1.主觀說。該說認為界定公務員某一行為是否為執行公務的行為應當重點考察公務員主觀上的意思，只要其行為意圖、目的是執行公務，則認定為公務行為，缺乏這種意圖、目的，即使外人看來有執行公務的表面特征，也不能認定為公務行為。由于行政行為中行政機關及其行政人（公務員）都有主觀意思的存在，從而該說又可以分為行政主體主觀說和行政人（公務員）主觀說。前者認為，公務員某一行為是否屬于公務行為應以行政機關的意思表示為準，必須是在執行行政機關的命令或委托事項的范圍內，不可逾越這個范圍，否則將歸入個人行為，該說甚至認為行政行為不是公務員心理上的意思表示，而是執行法律的行為。后者認為，公務員行為是否是公務行為應重點考察行政機關工作人員主觀上的意思，只要其行為的意圖和目的是執行職務，就可以認定其為公務行為，相反，如果是為了自己的利益而實施的某行為，則不屬于公務范疇。

 

2.客觀說，又稱為形式說或者外表標準說。該學說的觀點是西方多數學者所持有的。該說認為，認定公務員的某一行為是否屬于公務行為，應當重點考察公務員的外部特征，即在客觀上、外形上、社會觀念上屬于職務范圍的，均屬于公務行為，至于公務員本身的主觀意志、目的在所不問。具體來說，這樣的行為主要包括以下三種行為：首先，是公務員執行其職務行為所必要的行為，正如臺灣學者曹竟輝所言：“執行職務系指公務員之職務行為本身與不法侵害人民自由或權利之間互為關連，……從客觀或外形上察看，只要在社會觀念上認為是執行職務之行為，屬于執行職務”；其次，是公務員執行其接受的行政機關所命令或者委托的職務；最后，是足以認定公務員的行為與執行職務有關的行為。

 

3.職權相關說。該說認為區分公務員的個人行為與公務行為的一個主要目的和意義就在于確認公務員行為的法律后果的承擔，公務員所實施的某一行為，如果與其職權相關，則為公務行為，其行為后果國家應承擔相應的責任，反過來說，如果其行為與職權不相關則屬于個人行為，由公務員個人承擔法律責任。例如，警察甲對乙實施了治安拘留，并在拘留過程中毆打了乙。那么，甲毆打乙的這一行為顯然是與甲行使行政職權的行為有關，是行政處罰行為過程中的一個延續性行為。倘若乙被拘留以后，警察丙由于與乙有私人恩怨，到看守所毆打了乙，那么丙的這一行為顯然與職權行為本身無關，因為丙并沒有實施對乙進行拘留的職權行為，所以不應認定為公務員的職權行為。

 

4.綜合標準說，也是目前理論界的一種通說。該說認為公務員實施的某一行為是否為公務行為，不能僅僅從主觀或者客觀要件上去判定，而應從六個要素進行適用，大體上可以包括時間要素、職責要素、名義要素、公益要素、命令要素、公務標志要素等，該說不對判斷標準進行限定，認為公務行為的判斷是一個具體情況具體分析的過程，不能絕對以某一要素或絕對以所有要素為識別標準。具體來說，學者們提出的這六種識別要素實際上都是力圖證實公務員行為時的身份，其中，時間要素是指公務人員在上班時間實施的行為，通常認為是執行公務的行為，在下班后實施的行為則被視為非執行公務的行為。這源于英國早期的行政法理論；職責要素是指公務人員的行為屬于其職責范圍內的視為執行公務的行為，不屬于其職責范圍的視為非執行公務的行為；名義要素是指公務人員的行為是以其所屬的行政主體之名義作出的，視為執行公務的行為，以個人名義作出的，通常則視為非執行公務的行為；公益要素是指公務人員行為涉及公共利益者視為執行公務的行為，不涉及公共利益而涉及個人利益者則視為非執行公務的行為；命令要素是指公務人員的行為是根據其主管領導的命令、指示或委托實施的視為執行公務的行為，無命令或委托的視為非執行公務的行為；公務標志要素是指公務人員執行公務時佩帶或出示能表明其身份的公務標志的行為，一般被認為是公務行為，反之則屬非執行公務行為。當然我們也可以從上面的各種單一要素來看，它們各自本身就存在一定的缺陷。首先，時間要素無法解釋兩種情況：一是公務人員在上班期間從事個人行為。例如工商局一工作人員上班時間駕車將病重的母親送往醫院，途中撞傷行人；二是公務人員下班后繼續執行公務。如某公安人員在下班途中發現有擾亂社會治安的行為而前去阻止，應視其為執行公務的行為。在前述兩種情況下，我們就不能單純以時間作為認定公務行為的標尺。正相反，第一種行為雖然是在上班時間實施，但行為內容的私人性質導致了該行為的屬性只能是個人行為；第二種行為盡管在非上班時間進行，可行為內容明顯具備公務員公務行為職責特點，因此應屬于公務行為；職責要素這種標準確能解決許多問題，但它無意中把所有的超越職責行為推定為個人行為，從而免除了公務機關的連帶責任，其實在許多場合下，公務人員的越職不過是執行公務機關的命令，體現了行政主體的意志，在這種條件下行政主體如果不負責任顯然是不合理的；名義要素這一標準側重于形式化，它對于公務人員以行政主體名義實施民、商事行為無法識別；公益要素這一標準將“利益屬性”作為認定公務行為的中心，但近年來，“公務員公務私化”現象化已出現，私人參與公務的現象日趨增強，所以公務人員以私人身份或其它社會團體身份從事公益活動的行為應屬非公務行為；命令要素這一標準與紛繁復雜的行政性事務有不相協調的一面，例如，公安人員發現正在尋釁滋事的違法行為人，工商干部發現正在出售假冒偽劣商品的流動攤販，由于未接到命令，為了不致于違法，就聽之任之或向領導請示后再行處理，肯定有悖于執法原則，所以，單純的以命令這一形式要件作為認定公務員公務行為的標準有明顯的不足之處；公務標志要素這一標準是用來表明公務人員的身份或用公務器具的外形標志以便于社會外界識別，但公務標志要素無法解釋佩帶公務標志的公務人員用于非公務目的的情況。由此我們可以知道上述六種要素各有所長，同時也都具有獨立適用的不足之處，所以，綜合標準說認為在具體認定公務人員的某一行為是否為公務行為的操作過程中，必須綜合考慮這些相關要素，不能僅以其中某一標準來衡量、判斷。

 

（二）各主要學說存在的缺陷

 

上述的幾種學說是目前我國行政法學界劃分公務員個人行為與公務行為的標準的學說，這些學說主張各異，當然也有其存在缺陷。

 

主觀說認為只有反映行政主體意志和利益的行為才認定為公務行為，將公務員越權、濫用職權的行為排除在公務行為之外，而這些行為恰恰是與行政主體的意志相背離的，因此，該說顯然不符合法律精神，將公務員的公務行為進行了縮小。客觀說雖然擴大了權利救濟的范圍具有一定的積極意義，但是它將一些看起來像是公務行為實際上是個人行為的行為納入了公務員的公務行為之內，比如，警察使用警械取樂及在搜查他人住宅時順便自己將金銀首飾帶走等等這些以權謀私、假公濟私的行為，顯然是不能歸入公務員公務行為之內的，而客觀說這種將現象和本質直接結合在一起合二為一的做法是不可取的，并且，對于執法者而言也是一種誤導；職權相關說將與職權相關的行為均納入公務行為，這樣的話，就難以遏止損害政府形象的個人的胡作非為，例如，食品衛生監督員借行使檢查衛生的時候在農貿市場上進行敲詐勒索個體戶，交通警察利用職權強行搭車不買票等等，因此，可以說，職權相關說不僅不利于公務員的勤政廉政，而且有利于助長公務員以權謀私、行政專權；綜合標準說中提出的時間要素、職責要素、名義要素、公益要素、命令要素、公務標志要素等六種要素都無法單獨構成公務員的公務行為的判斷標準，但是，如果將它們全部作為標準又必然會出現互相矛盾而導致無法得出最后結論的情形，所以，運用該說即使是選擇適用，在司法實務中操作起來也并非易事。

 

三、公務員個人行為與公務行為的區分方法分析

 

（一）兩者的區分方法分析

 

關于公務員個人行為與的公務行為的區分方法，法學理論界存有多種學說，主張各異，互有長短。在司法實務界，究竟何為“公務員公務行為”，就其區分標準，認識各異，主張不一，且立法上也未作出明確界定。對此，筆者主張可以將這些學說進行互相補充，即“綜合考慮各要素，并主要將公務標志因素和職責要素結合起來進行區分”。例如，一個民警下班以后去朋友家辦事，在小區內因其酒后駕車與人爭執，開槍將對方擊斃，按照槍支管理規定，民警只有在辦案需要時才攜帶槍支，其他時間槍支應當及時入庫保管，該民警不具備佩帶槍支的基礎，這個案件中，案發地點是小區，并且是找朋友辦事，并非其行使職責的狀態，可見，他的行為并非是執行公務的行為。因此，可以說判定某一行為是否為執行公務的行為，既要考察工作人員主觀上的意圖或目的，也要考察工作人員的外部特征，如其實施行為的目的或意圖是在履行職責或職權，所實施之行為系對執行公務有必要的行為或有助于執行公務的行為，即可認定該工作人員的行為為執行公務的行為，否則，為公務員個人行為，起法律后果由自己承擔。因此，筆者也主張綜合標準說，因為對公務人員的行為在定性時，不能僅從一個或幾個因素去衡量，必須全面分析行為實施的全過程，同時，在綜合考慮識別因素時，應主要將公務標志因素和職責要素結合起來確定，公務標志因素是向外界表明自己的身份，亮明執法資格，公務標志是多種多樣的，可以是相關執法證件，穿戴執法制服，也可以是佩帶相關的袖章、胸章以及其他的標志，在表明身份的基礎上，只要其行使了與其身份相適應的行政權，不論時間、地點、有無命令、合法與否，一般都可以判定其為公務行為。只有綜合借鑒相關要素，結合每一行為的具體情況，輔之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正確地區分公務員個人行為與公務員公務行為。

 

首先，公務員純粹以公民身份從事為自己利益的民事行為可以明確界定為公務員個人行為。其次，公務員利用其職務上的職權處置私事、謀取私利的行為，是追究行政機關的法律責任和國家賠償責任還是追究公務員的個人責任？不能一概而論，應當具體情況具體分析，也由此可見，公務員的個人行為與公務行為之所以會發生混淆，很大程度上是因為公務員違法執行公務行為與個人違法行為兩者之間的混合；最后，公務員受行政機關的委托或者授權實施了民事行為，這種情況又該如何界定？對于這個問題應當分為兩種情況來討論，第一種情況是實施的民事行為是為自己謀私，如果是本行政機關事先委托或者事后承認的則為公務行為，當然該行為為違法的公務行為，否則，則為公務員個人行為，第二種情況是實施的民事行為是為行政機關辦事，那么，理所當然，該行為為公務行為。

 

（二）分析時還應當考慮的問題

 

對于公務人員實施的各種行為進行識別，是行政法理論和實踐要求。公務員公務行為在法律上不存在唯一的和絕對的標準，因此，在實踐操作中，必須首先總體把握其中蘊含的法律精神，并以此為出發點，從而區分公務員的個人行為與公務行為，兩者的區分既不能無限制地擴張，又不能無原則的縮小。那么，對于公務員實施的公務行為應當如何“綜合考慮各要素，并主要將公務標志因素和職責要素結合起來”進行區分，還應當考慮到哪些問題呢？首先，要保護行政管理相對方的合法權益。例如：稅收征管人員甲在收稅時，納稅義務人乙言詞過激，妄圖抗稅，雙方在爭執中甲將乙打傷。這一行為如認定為個人行為，即引起民事法律關系。甲、乙為該法律關系的主體，由民法調整。反之，如認定為公務行為，則引起稅收行政法律關系。甲不是一方當事人，該法律關系的主體是乙和甲所屬的行政機關，由行政法調整。由此可知，由于在行政法律關系中，行政主體與行政相對方的法律地位不平等，行政主體擁有實現其意志的全部手段，因而其不僅與相對方的關系甚為密切，而且可能對相對方產生多方面的影響。一旦行政主體和公務人員在行使職權時出現濫用職權、以權謀私或玩忽職守等違法、失職行為，就必然會侵犯相對方的合法權益。在這種結果發生的情況下，公務人員的行為是否為公務行為就會產生不同的法律后果，相對方尋求法律救濟的方式、途徑以及權利的補救恢復程度會大不一樣。在現代法制社會中，民主政治的基本要求，就是最大限度地確認公民的權利和自由，并使之能夠得到切實有效的保障，所以，在區分公務員個人行為與公務行為時，保護行政管理相對方的合法權益是最基本的要求。其次，要保障行政主體依法行使職權是行政主體執行法律規范、實施行政管理活動的權力。例如：某公安人員下班后，發現有嚴重危害社會治安秩序的人員，就采取了強制帶離現場、盤問等措施。如果以時間、命令等要素認定該行為是個人行為，無疑公安人員實施了侵權行為，這樣一來，違法行為人則依然會我行我素，執法人員反而顧慮重重，社會秩序必然受到負面影響。由此可見，由于行政主體在依法行使行政職權時所具有的強制性、單方性等特征，是需要有法律保障的，所以，公務人員實施的行為如果被確認為公務行為，那么這種行為就具有強制性，行政管理相對方有服從行政管理的義務，任何阻礙行為都將被視為妨礙公務員執行公務。相對方對公務人員執行公務的行為有異議，可依法申請復議或提起訴訟。但在有關國家機關對相應行為作出裁決之前，相應行為并不失去法律效力，相對人有繼續遵守和服從的義務。反之，如果公務人員實施的行為屬個人行為，就不具有強制性，相對人也就沒有服從的義務。可見，公務員的公務行為是公務人員行使行政權、采取必要行政措施的前提，否則就有可能是違法或侵權行為。①②因此，無原則的縮小公務員的公務行為的范圍，勢必會影響行政執法活動，公務人員在執行公務行為的過程中也必然會在無形中受到束縛。

 

四、結論

 

綜上所述，認定公務員公務行為是行政司法實踐的要求，只有綜合借鑒相關要素，結合每一行為的具體情況，輔之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正確地區分公務員的個人行為與公務行為。當前我國正在積極構建社會主義和諧政治，作為國家權力執行機構的行政機關和執行行政機關意志的公務員無疑將在這個建設進程中擔當重要的責任。對于如何對我國公務員個人行為與公務行為進行區分這個問題上，我們應當結合我國的具體國情對我國司法在區分公務員個人行為與公務行為進行合理分析和應用，筆者所主張的是應當綜合考慮公務員的行為的各方面的要素，并主要將公務標志因素和職責要素結合起來。我國法律體系中對國家公務員的行為規范方面的法律還不是很健全，明確區分公務員個人行為和公務行為的方法，對于行政執法還是對于司法機關的工作都具有極為重要的意義。我們應當綜合考慮公務員行為過程中的各種因素，理性分析公務員的行為，在保障國家行政權力順利實現的同時，切實保護行政相對人的合法權益，杜絕公務員濫用公共權力的行為。只有這樣,才能對實踐中紛繁復雜的相關案例作出較為合理、公平的認識和處理。

 

 

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2.姜海如著：《中外公務員制度比較》，商務出版社，2003年。

3.喻中著：《權力制約的中國語境》，山東人民出版社，2007年。

4.陳振明主編：《國家公務員制度》，福建人民出版社，2001年。

5.李和中著：《21世紀國家公務員制度》，武漢大學出版社，2006年。

6.張駿生編著：《中外公務員制度比較》，中國勞動社會保障出版社，2008年。


參見徐銀華、石佑啟、楊勇萍著：《公務員法新論》，北京大學出版社2005年版，第254頁。

參見傅國云：《論公務行為與個人行為的分界》，《行政法學研究》1996年第2期。

參見朱輝、顧民：《略論公務行為的認定》，《法律適用》2000年第9期。

參見方世榮：《 論國家公務員公務行為與個人行為界限的幾個問題》，《法商研究-中南政法學院學報》1995年第4期。

①參見朱輝、顧民：《略論公務行為的認定》，《法律適用》2000年第9期。

②參見王良鈞：《公務員雙重身份的劃分與確定》，《中州學刊》2006年第1期。