新的民訴法新增“公益訴訟”條款，第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。” 公益訴訟的立法破冰，必將為公益司法保護(hù)機制打開閘門，結(jié)束長期以來公益訴訟于法無據(jù)的尷尬局面。公益訴訟雖然已入法典，但過于原則，操作性還不強，仍有部分問題需要明確，筆者擬就相關(guān)問題進(jìn)行探討。

　　一、公益訴訟的適用范圍

　　筆者認(rèn)為，“公益訴訟”條款適用范圍過窄。一是該條確定的公益訴訟的案件類型標(biāo)準(zhǔn)僅為“污染環(huán)境”和“侵害眾多消費者合法權(quán)益”，雖然后面有一個“等”字，但司法實踐中，由于法院不敢輕易突破明文規(guī)定的思維定勢使得法院的能動性預(yù)留下大打折扣的空間，以至于法院只受理法律明確規(guī)定的案件。事實上，公益訴訟范圍較廣，環(huán)境污染、侵害消費者合法權(quán)益案件只是最為典型的公益案件，其他包括諸如國有資產(chǎn)流失、反不正當(dāng)競爭、反壟斷等在內(nèi)的案件也是當(dāng)前急需進(jìn)入司法視野的類型。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)通過后續(xù)的立法和司法解釋將當(dāng)前典型的公益受損案件類型化后規(guī)定下來，以指導(dǎo)法院對案件的審理。二是僅將“損害社會公共利益”作為確定受案的受損利益標(biāo)準(zhǔn)也顯過窄。筆者認(rèn)為，公共利益應(yīng)包括社會公共利益和國家利益，國家利益受損也應(yīng)將某類案件納入公益訴訟范圍。

　　二、公益訴訟的起訴主體

　　筆者認(rèn)為，起訴主體應(yīng)進(jìn)一步明確與擴(kuò)大。“公益訴訟”條款只規(guī)定了“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，但無法判斷哪些機關(guān)是“法律規(guī)定的機關(guān)”和哪些組織屬于“有關(guān)的”，且把私人擋在了訴訟主體資格的門外。第一，為了遏制損害公益的行為和不使立法流于形式，筆者認(rèn)為，“法律規(guī)定的機關(guān)”可直接明確為檢察機關(guān)。在我國現(xiàn)行憲政體制下，檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力機構(gòu)提起公益訴訟既可以有效消解作出損害公益行為之主體通常所擁有的優(yōu)勢地位，也可以其超脫身份擺脫身份混淆的困境。第二，“有關(guān)組織”這一籠統(tǒng)的說法可能引起法院在審查起訴資格時陷入難以判斷的困境。第三，有必要賦予私人訴訟資格。筆者認(rèn)為，私人提起公益訴訟是民主和法治進(jìn)步的表現(xiàn)，公民為公益而訴是原生的，機關(guān)和團(tuán)體為公益而訴是派生的。當(dāng)然，為了遏制濫訴的發(fā)生，可以通過相關(guān)的法規(guī)加以規(guī)制。

　　三、公益訴訟的管轄

　　筆者認(rèn)為，鑒于公益訴訟案件覆蓋面廣，影響力大，涉及社會公共安全和穩(wěn)定，且往往疑難復(fù)雜程度較大，在級別管轄方面，公益訴訟一審案件由中級人民法院管轄更為合理。在地域管轄方面，可由受到侵害的公共利益所在地的法院管轄，而不是被告所在地，如果受到侵害的公共利益涉及到多個管轄地法院，由最先受理的法院或侵權(quán)行為發(fā)生地法院進(jìn)行管轄，這樣便于案件的及時審理和案件的協(xié)調(diào)處理。

　　四、公益訴訟的舉證責(zé)任

　　筆者認(rèn)為，針對公益訴訟舉證責(zé)任分配，應(yīng)根據(jù)不同的起訴主體作出不同的規(guī)定。具體而言，“法律規(guī)定的機關(guān)”，即檢察機關(guān)或環(huán)保主管部門這樣的公權(quán)力機關(guān)提起的公益訴訟，應(yīng)適用“誰主張、誰舉證”的一般規(guī)則。之所以如此，是因為原告并不處于弱勢，有能力完成證據(jù)的采集。而“有關(guān)組織”提起的公益訴訟，則應(yīng)實行舉證責(zé)任倒置。當(dāng)然，人民法院如認(rèn)為舉證責(zé)任顯失公平時，可根據(jù)公平原則和誠實信用原則，綜合當(dāng)事人舉證能力等因素確定舉證責(zé)任的承擔(dān)，或者由人民法院依職權(quán)調(diào)查。

　　五、前置程序，即公益訴訟是否需要前置程序

　　筆者認(rèn)為，對公益訴權(quán)的行使應(yīng)設(shè)立前置程序，即“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”事先向國家主管機關(guān)提起檢舉、控告，由其先行查處，如果國家主管機關(guān)不予處理或處理不合法再向法院提起公益訴訟，這樣可以有效地防止濫訴，節(jié)約司法資源。同時，法院可設(shè)置預(yù)審制度，在受理之前應(yīng)審查是否存在危害社會公共利益的違法行為和社會公共利益受到損害的事實，以及社會公共利益受侵害事實和被訴違法行為之間是否存在因果關(guān)系。

　　六、審理方式，即公益訴訟是否可以調(diào)解

　　筆者認(rèn)為，公益訴訟應(yīng)鼓勵判決而不主張調(diào)解。毋庸諱言，合意是調(diào)解制度的核心和靈魂，公益訴訟的性質(zhì)決定了原告的“意”并不是其自身的意志，而僅是代表國家和公眾的意志，其權(quán)利和義務(wù)都是特定的，無權(quán)代表國家和公眾擅自放棄和處分公益。缺乏合意的條件和基礎(chǔ)，調(diào)解也因沒有基礎(chǔ)而失去了存在的價值。同時，公益訴訟的社會正面示范意義和過程意義大于結(jié)果意義，因此，不主張在公益訴訟中調(diào)解。

　　七、訴訟時效，即公益訴訟是否可以取消限制

　　由于社會公益事件造成的侵害后果往往具有間接性、復(fù)雜性和長期性，加之因果關(guān)系模糊、取證困難。同時最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的意見的》(實行)第170條規(guī)定：“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害時，不受訴訟時效期間的限制。”這一規(guī)定的法律精神顯然是出于保護(hù)國家利益的需要。鑒于此，筆者認(rèn)為，公益訴訟同樣是為了保護(hù)國家利益和社會公共利益，理應(yīng)不受訴訟時效的限制。

　　結(jié)語

　　公益訴訟法門漸開，理論實務(wù)仍需努力。毋庸置疑，“公益訴訟”入典肯定了我國建立公益訴訟制度的決心，彰顯了我國法治的進(jìn)步。但單純的一個條文遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能承載公益訴訟如此龐大的制度，對此，仍需通過理論和實踐的不斷探索，

　　進(jìn)一步完善各種程序，以期有效消解我國當(dāng)前司法實踐中公益訴訟面臨的諸多困境，同時也使公益訴訟真正成為侵害社會公共利益事件受害者的利器，進(jìn)而預(yù)防和遏制侵害社會公共利益事件的發(fā)生。