[摘  要]自1990年10月1日《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施以來，它對(duì)我國(guó)的行政事業(yè)，對(duì)我們依法治國(guó)的理念做出了貢獻(xiàn)。同時(shí)我們也應(yīng)該看到它存在的不足與缺陷。鑒于此2014我國(guó)對(duì)舊法進(jìn)行了修改。該文就行政訴訟中的相對(duì)集中管轄進(jìn)行新舊的對(duì)比研究，就法條第三章管轄進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單的對(duì)比。

　　[關(guān)鍵詞]行政訴訟管轄；相對(duì)集中管轄；行政訴訟法修改。

　　一、行政訴訟管轄的概述

　　（一）管轄的涵義

　　行政訴訟管轄是指人民法院之間受理第一審行政案件的分工與權(quán)限。它解決兩個(gè)問題一是哪個(gè)法院擁有第一審行政案件的審判權(quán)；二是公民、法人或其他組組織認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)該在向哪個(gè)法院提起行政訴訟。行政訴訟的管轄包括“縱”、 “橫”兩個(gè)方面的內(nèi)容，通過縱向的級(jí)別管轄來確定上下級(jí)法院之間受理第一審行政案件的權(quán)限劃分，處理好上下級(jí)法院之間審判力量和審判任務(wù)的合理分配，確保案件的正確審理；通過橫向的地域管轄來確定同級(jí)法院之間審判力量的合理分工，方便當(dāng)事人訴訟和法院的審理。《行政訴訟法》第十三條至第二十三條對(duì)行政訴訟的管轄做了詳細(xì)的規(guī)定。

　　二、舊法條下行政訴訟管轄的困境

　　（一）行政訴訟管轄的重要性

　　管轄在司法中扮演了一個(gè)極為重要的角色，在司法中有著不可替代的作用。公正的管轄決定了公正的判決。只要能夠讓當(dāng)事人選到一個(gè)他信服的管轄法院，就容易接受法院判決，案了事了。司法才能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)產(chǎn)生真正的壓力，促進(jìn)依法行政。

　　（二）舊法中的基本管轄制度

　　我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)基層法院是寄予厚望的。 該法第13條關(guān)于級(jí)別管轄的首條規(guī)定就非常明確：“基層人民法院管轄第一審行政案件”。這一規(guī)定表明，除法律特別規(guī)定應(yīng)由中級(jí)法院、高級(jí)法院、最高法院管轄的案件外，其余所有第一審行政案件都由基層法院管轄。同時(shí)，《行政訴訟法》關(guān)于地域管轄制度的設(shè)計(jì)，也是延續(xù)了《民事訴訟法》中關(guān)于被告所在地法院管轄為主的原則， “行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄”。因此，將級(jí)別管轄和地域管轄結(jié)合起來理解，就是這樣一條規(guī)則：大多數(shù)第一審行政案件由被訴行政機(jī)關(guān)所在地的基層法院管轄。

　　（三）舊法體制下管轄制度的優(yōu)缺點(diǎn)

　　如此規(guī)定的目的及好處，在于便利當(dāng)事人訴訟，便于法院審理案件，節(jié)約法院和當(dāng)事人的訴訟成本，提高訴訟效率。

　　然而，現(xiàn)實(shí)中基層法院管轄權(quán)運(yùn)行的結(jié)果卻完全出乎立法者的預(yù)料，從行政訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，由于基層法院在地方黨政機(jī)關(guān)中的地位不高，而且在人、財(cái)、物方面均受制于地方政府，因此，基層法院審理以縣政府或縣級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案件，受到干擾的可能性非常大。長(zhǎng)期以來，由于實(shí)行司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域相重疊的體制，加上《行政訴訟法》將大部分第一審行政案件的管轄權(quán)交由基層法院，特別是被告所在地的基層法院，這就形成甚至加劇基層法院的行政審判受到地方干擾的狀況和程度，“導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中行政審判往往受地方行政干預(yù)影響，司法活動(dòng)受到制約，法院難以嚴(yán)格司法審查標(biāo)準(zhǔn)，甚至喪失中立、公正的立場(chǎng)即縣法院審不了縣政府甚至也審不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)象”。 基層法院在行政訴訟中的困境，直接導(dǎo)致行政訴訟上訴率、申訴率以及上訪率均居高不下。在基層，行政案件受理難、審理難、執(zhí)行難的狀況一直難以改變，尤其是涉及集體土地征收、房屋拆遷等行政案件，基層法院從受理到審判壓力都很大。案件受理、判決以及執(zhí)行過程中來自各個(gè)方面的阻力，使基層法院的行政審判長(zhǎng)期處于一種難以言說的壓抑狀態(tài)。這種狀況的持續(xù)存在，使得我國(guó)的行政審判制度至少在基層這一層面沒有達(dá)到預(yù)期立法效果，即使有為數(shù)不多的幾起訴訟案件的審理，對(duì)民眾來說，不但是形同嚼蠟、索然無味，更多地是留下了負(fù)面的回憶。

　　最高人民法院在地方法院“先行先試”、積極探索的基礎(chǔ)上，以司法解釋的形式對(duì)基層法院的行政案件管轄權(quán)進(jìn)行了多次改革，卻難以從根本上改變其在行政審判中的困難局面。究其原因，就在于長(zhǎng)期以來我國(guó)采取的是司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域相重疊的體制，導(dǎo)致人民法院（尤其是基層人民法院）的行政審判受到地方干擾的現(xiàn)象成為難以克服的“頑疾”。

　　三、行政訴訟法的修改

　　（一）最高人民法院的試點(diǎn)

　　從法院系統(tǒng)試驗(yàn)“交叉管轄”、“異地管轄”、“集中管轄”的經(jīng)驗(yàn)，以及最近關(guān)于行政審判體制改革的討論看，人們已經(jīng)形成一個(gè)共識(shí)：管轄法院與糾紛發(fā)生地“錯(cuò)位”，可以擺脫地方干預(yù)，審動(dòng)原先“審不動(dòng)”的案件。行政法院方案、“交叉管轄”、“異地管轄”、“集中管轄”都具有這樣的共性。如何抉擇呢？我們還需要盡快形成另外一個(gè)共識(shí)，地域錯(cuò)位，應(yīng)當(dāng)掙脫相互依存（依賴）的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，讓行政機(jī)關(guān)無法對(duì)法院施加權(quán)力性壓制。

　　浙江省麗水市中級(jí)人民法院自2007年9月開始，將全市九個(gè)基層法院的行政訴訟案件相對(duì)集中地指定由其中的三個(gè)基層法院跨區(qū)域管轄。2013年1月，最高人民法院在浙江省麗水市法院系統(tǒng)試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，發(fā)布《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《集中管轄通知》），決定“將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄”，并要求“各高級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，確定1-2個(gè)中級(jí)人民法院進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)中級(jí)人民法院要根據(jù)本轄區(qū)具體情況，確定2-3個(gè)基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；集中管轄法院不宜審理的本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理” 。

　　（二）立法機(jī)關(guān)的嘗試

　　修正案草案調(diào)整姿態(tài)是，一是由高級(jí)人民法院選定若干基層人民法院，跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。二是對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄。

　　2014年全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《行政訴訟法修正案（草案）》的說明指出：“為了解決行政案件審理難問題，減少地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，在總結(jié)現(xiàn)行做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的精神，建議增加規(guī)定：一是高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。二是對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄。”從上述說明可以看出，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)注意到了基層法院行政案件審理難和地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)問題，將通過有限的跨區(qū)域管轄和提級(jí)管轄制度來實(shí)現(xiàn)基層法院行政訴訟管轄權(quán)的變革。值得注意的是，這兩項(xiàng)改革都是針對(duì)基層法院的管轄權(quán)而言。由此可見，基層法院管轄權(quán)已經(jīng)成為最高人民法院推進(jìn)行政訴訟管轄制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容。“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”可以說是《行政訴訟法修正案（草案）》對(duì)近年來相對(duì)集中管轄探索所進(jìn)行的肯定。

　　這種相對(duì)集中管轄不是簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)式的“異地交叉管轄”，而是有選擇地將一個(gè)中級(jí)法院轄區(qū)內(nèi)本應(yīng)由各個(gè)基層法院各自管轄的行政案件，集中到其中的一個(gè)或幾個(gè)法院統(tǒng)一管轄。這就形成了跨地區(qū)管轄的局面。其試點(diǎn)后的直接效果是“基層法院普遍認(rèn)為審理外縣案件，由于外地政府不能施加壓力，行政干預(yù)因素驟減，政府?dāng)≡V率有所上升”。相對(duì)集中管轄使被告離開了自己的“地盤”接受司法審查，實(shí)際上就可能阻斷被告或其上級(jí)以及其他與其有關(guān)系的組織、部門對(duì)法院行政審判工作進(jìn)行干預(yù)的途徑，從而可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)司法公正。可以說，這一探索在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的分離，減少了對(duì)行政審判的不正當(dāng)干預(yù)，同時(shí)也提高了行政審判的效率，對(duì)促進(jìn)行政審判公正具有積極意義。這也是最高人民法院通過發(fā)布《集中管轄通知》、將集中管轄體制向全國(guó)推廣的目的所在。

　　四、新修法條存在的不足

　　（一）增加訴訟成本

　　跨地域集中管轄必然增加當(dāng)事人和基層法院的訴訟成本。相對(duì)人跑得更遠(yuǎn)的市里去打官司，還要費(fèi)心安置從區(qū)縣法院行政庭裁撤下來的法官，尤其是庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)。

　　（二）增大法院工作量

　　跨地域集中管轄導(dǎo)致受案法院工作量過大使審判力量不均衡。一般而言，本來各個(gè)基層法院在自己的轄區(qū)內(nèi)各自管轄自己的案件，但由高級(jí)法院指定由某些法院集中管轄后，就使得整個(gè)轄區(qū)內(nèi)的行政案件都集中到個(gè)別法院身上。

　　（三）造成新的行政干預(yù)

　　更為重要的，是相對(duì)集中管轄造成了新的行政干預(yù)。試點(diǎn)的實(shí)踐表明，隨著集中指定管轄案件的增多，平級(jí)政府之間互相幫忙逐漸成為趨勢(shì)，被告所在地黨委、行政機(jī)關(guān)通過集中管轄地黨委、行政機(jī)關(guān)向集中管轄地的法院施加影響。試點(diǎn)的實(shí)踐表明，隨著集中指定管轄案件的增多，平級(jí)政府之間互相幫忙逐漸成為趨勢(shì)，被告所在地黨委、行政機(jī)關(guān)通過集中管轄地黨委、行政機(jī)關(guān)向集中管轄地的法院施加影響。

　　（四）跨區(qū)域的集中管轄規(guī)定屬于任意性條款

　　“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”僅僅是個(gè)任意性規(guī)定，不具有制度的剛性效能。該條款中的“可以”兩字，表明《行政訴訟法修正案（草案）》僅僅賦予了高級(jí)法院對(duì)是否實(shí)施相對(duì)集中管轄制度的一種裁量權(quán)，即高級(jí)法院既可以實(shí)施這一制度，也可以不實(shí)施。在實(shí)踐中，有可能會(huì)發(fā)生高級(jí)法院為和政府部門保持良好關(guān)系，不采取“確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的措施，而如果這樣也并不違法。某些高級(jí)法院完全可以認(rèn)為該條款的規(guī)定可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行，從而導(dǎo)致該條款規(guī)定在實(shí)際上的被虛置。那么，基層人民法院的行政審判困境還是難以得到改觀。更重要的是，既然屬于自由裁量性質(zhì)的條款。有可能導(dǎo)致各地執(zhí)行不一，有的地方可以執(zhí)行，有的地方可以不執(zhí)行，將會(huì)導(dǎo)致公民的權(quán)利難以得到有效、平等的保護(hù)，同時(shí)也導(dǎo)致法律在不同的地區(qū)的執(zhí)行效果大相徑庭，這將不利于法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

　　（五）管轄權(quán)不協(xié)調(diào)

　　基層人民法院的管轄權(quán)范圍與中級(jí)人民法院管轄權(quán)范圍之間存在不協(xié)調(diào)之處。“基層人民法院管轄第一審行政案件”表明除了《行政訴訟法》特別規(guī)定的案件以外，一般的行政案件由基層法院管轄。“對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄”的規(guī)定，在修正后的建議條文中的全文是“對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄”。這樣看來，這兩者就存在嚴(yán)重的不夠協(xié)調(diào)。首先，將“國(guó)務(wù)院部門”與“縣級(jí)人民政府”并列，其邏輯上有不夠協(xié)調(diào)之處。其次，如果對(duì)這兩類行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的具體行政行政行為不服起訴，都由中級(jí)人民法院管轄，那么只能是省、自治區(qū)、直轄市人民政府工作部門和設(shè)區(qū)的市人民政府工作部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為被告的案件，由基層人民法院管轄了。既然“縣法院審不了縣政府”甚至也“審不了鄉(xiāng)政府”，那么基層法院肯定也審理不了省政府和市政府的工作部門為被告的案件了。何況，省級(jí)人民政府工作部門的行政級(jí)別比縣級(jí)人民政府要高許多，若其成為行政訴訟被告，由基層人民法院管轄，不但同樣非常艱難，而且會(huì)出現(xiàn)邏輯上的“倒掛”現(xiàn)象。

　　五、結(jié)語

　　行政訴訟法是我國(guó)當(dāng)前深化政治體制改革的重要手段，是我們進(jìn)行政治體制改革的排頭兵，當(dāng)前關(guān)于行政訴訟法修改的一些理論上的設(shè)想以及實(shí)踐上的落實(shí)還需要進(jìn)一步的論證。總而言之，積極推進(jìn)我國(guó)行政訴訟法律制度的改革與完善，是構(gòu)建和諧社會(huì)、維持良好社會(huì)秩序的重要舉措。

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