中國人口絕大部分生活在農村，“農業、農村和農民”是我國社會發展所面臨的一個重大問題。國家扶貧開發辦公室的數據顯示，截至2004年底，我國沒有解決溫飽的貧困人口有2610萬，還有5000萬人是沒有穩定解決溫飽的低收入人群，兩者合計有7600多萬人，而這些人絕大部分生活在農村。隨著工業化和城市化的迅速發展，失地農民的境況已經成為一個嚴重的社會問題，按照征用土地量和農民人均土地量的保守估計，目前全國約有4000萬失地農民，其中那些“務農無地、上班無崗、低保無份”的失地貧困農民，已經成為一個特別需要關注的社會群體。隨著城鄉差別的擴大，進城就業的農民工已經成為我國產業工人的重要組成部分，農業部的統計數字顯示，截至2005年底，我國已經有1.5億農村勞動力進入城鎮就業，農民工已經成為產業工人的主體。由于農村貧困人口、失地農民和農民工的維權意識較差，他們往往成為社會強勢群體的侵害對象，尤其是近年來出現的包工頭拖欠農民工工資事件更是層出不窮，這與構建社會主義和諧新農村的時代主題顯得格格不入，因此，建立一個完善的農民法律援助體系已經成為了現今亟待解決的重要問題。

 

2001年3月全國人民代表大會通過的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中提出建立法律援助體系；2003年《法律援助條例》中明確了政府在法律援助中的責任。中國法律援助體系建立的基本指導思想應是從中國的實際出發，實事求是，借鑒世界各國的成功經驗，建立有中國特色的法律援助體系。其中最具中國特色的部分之一就是對農民的法律援助。而我國農民社會的法律援助機制的架建，在尊重歷史、照顧習慣和傳統的基礎上，可以從以下方面考慮：

 

（一）建設全方位、多渠道、點面結合的農民法律援助機制體系

 

首先，應根據各援助主體的性質和職能，有重點地為農民提供專項法律援助。①要充分發揮律師在法律援助中的作用。我國12萬律師是法律援助的主力軍，要進一步完善律師辦案補貼制度，努力避免辦案補貼不到位和辦案補貼低于辦案成本的情況出現。要進一步將法律援助工作確定為律師的一項社會義務，或者通過一些行政手段，使律師嚴格貫徹我國《律師法》和《法律援助條例》所確定的法律援助義務。我國律師目前對法律援助義務的認識與西方國家存在較大差距。美國的律師職業責任規范條例中規定，每名律師每年應自愿做50小時的免費工作。加州律師協會還通過決定，把5月作為免費提供法律服務月。加拿大政府則對律師辦理法律援助案件的收費標準進行了封頂限制，律師界也明確提出了律師的責任，“律師應當以低于平時的價格提供法律援助服務”。德國《律師法》明確規定了律師有提供民事、刑事、咨詢等法律援助義務。在澳大利亞、新西蘭、英格蘭和威爾士都有大量的志愿者參與刑事法律援助行動，用義務的方式來彌補政府經費的不足。②要充分發揮社會團體在法律援助中的地位和作用。從我國法律援助的實踐來看，參與援助的社會團體主要包括各級工會、婦聯、殘聯、共青團等組織，上述社團組織參與法律援助活動，一般都通過設立社團法律援助組織的方式，由其所屬的人員對外以社團法律援助組織的名義開展工作。囿于專業人才的缺乏，其參與援助的活動形式一般僅限于法律咨詢、代寫法律文書、非訴訟代理等形式，很少出現直接代理訴訟和刑事辯護等形式。因此要大力培養、接納具有一定專業知識的人才參與社會團體的法律援助活動。③要充分發揮法律院校在校師生在法律援助中的作用。高等法律院校的教師是法學理論的探索者，完全有能力指導學生開展法律援助實踐活動。據統計，截至2005年底，我國已有法學本科專業的高等院校559所（這一數字不包括獨立院校以及各類法學?？圃盒＃?，法學專業的在校本科生和研究生合計達30萬人，其中本科生為20多萬人，法律碩士專業學位研究生2萬多人，法學碩士研究生6萬多人，法學博士研究生6000多人。法律專業的學生對社會實踐感興趣，有熱情，如果能把這些人組織好，將對我國法律援助的發展提供強大的智力支持。

 

其次，現有的專職法律援助機構和其他社會團體提供的法律援助應主動給農民以更多的關注，即變被動服務為積極主動服務。中國農民普遍受教育的程度較低，加之傳統文化的影響，主動維權的意識不強；少數雖想維權，但不知向何處申訴或無力申訴。因而客觀上農民享有的法律援助還不夠普遍，以致于造成事實上法律服務資源分配的不平衡。為此，當前各級各類法律援助機構對農民法律援助的重點是有針對性地、制度化地進行法律宣傳和咨詢，使之成為經常性和普遍性的活動，使廣大農民的法律意識得以提高，知道權利何在，如何維權。繼而在此基礎上，提供各種訴訟服務，幫助農民實現其合法權益。

 

再次，進一步完善司法救助的途徑和方式。人民法院和人民檢察院作為我國專門的司法機關，應當探索如何更好的為弱勢群體服務。正如最高人民法院院長肖揚在部署2007年人民法院工作時所指出的那樣，“如果沒有對困難群眾、困難群體特殊的制度保護，法庭就容易變成訴訟技巧的競技場，強者和弱者在形式主義面前會很難獲得實質正義的平衡，這絕對有違我們的初衷，我們要提倡更耐心一點地傾聽弱勢一方的聲音”。完善司法救助必須進一步更新司法理念，改革司法體制，拓寬司法救助的范圍和領域，將司法救助的領域從訴訟前和訴訟中逐步拓展到訴訟終結后的執行階段，例如建立執行救助基金、對部分申請執行人進行經濟救助或救急資助等。進一步建立起全國范圍內的司法救助專項基金，從而為司法救助創造更為廣闊的發展平臺，彰顯司法人文關懷。

 

（二）加強鄉鎮司法所建設，規范法律援助運行

 

司法所是設置于鄉鎮人民政府的國家司法行政機關，是縣級司法行政機關的派出機構，司法助理員則是基層政權的司法行政工作人員，他們是中國司法行政機關的神經末稍。在我國農村，大部分的鄉鎮不是設立了司法所就是在鄉鎮政府中設置了司法助理員這一職務，他們在鄉鎮政府和縣司法局的指導下工作，主要負責調解委員會和法治宣傳教育工作，工作范圍從解決打架斗毆到山林地界糾紛和離婚調解等。可以說鄉村司法所覆蓋面廣，扎根農村，熟悉農民經常面臨的法律問題，而且可以作出較快的反應，能夠避免矛盾的激化，最適合作為農民法律援助機構。從成本效益角度看，法律援助機構可以設立在鄉鎮司法所之內，或采取“一套人馬，兩塊牌子”的形式，以充分利用現有資源。

 

司法所在農村開展法律服務工作具有天然的優勢和客觀的需求。一方面農民迫切需要法制宣傳，只要工作有針對性和實用性，農民都會樂意接受；另一方面，從黨政部門來說也需要司法所做好參謀，以實現依法治鄉和依法治村。一些鄉鎮領導也認識到司法所就象農村衛生院那樣不可缺少，一個緩解了農村缺醫少藥的問題，一個緩解了農民對法律援助的迫切需要。一些地方司法所定下了“小事不出村，大事不出鄉”的目標，客觀上為農民提供了法律援助。因此把鄉鎮司法所建設成農民法律援助機構和現實與需要相符合。

 

但是把鄉鎮司法所作為農民法律援助機構顯然加大了司法所的工作負擔，因此必須加強建設力度。一方面要得到黨政領導的重視，另一方面是要提高隊伍的素質。現實中有的鄉鎮司法員是兼職從事，專職司法助理員中很多以工代干、以農代干，缺乏人員編制，文化程度偏低，形成成分多元化、管理多重化、待遇多樣化，對開展基層法律援助工作非常不利。要建立健全法律援助機構就要積極推進鄉鎮司法所的建設。

 

首先，要加強司法所的組織建設。鄉鎮司法所要發揮作用必須要身份合法，機構的立戶和列編問題是關鍵。機構列入鄉鎮政府管理系列有利于把法律援助工作納入鄉鎮工作規劃，促使鄉鎮領導將其作為一項工作職責，有利于理順管理關系、改善辦公條件及解決辦公經費，同時便于在法律援助工作中協調各個部門。其次，要加大對鄉鎮司法所人員的政治、業務素質培訓，提升全心全意為農民服務的意識和業務能力，通過吸收法律專業畢業生等途徑來壯大法律援助隊伍。最后，要明確鄉鎮司法所有關法律援助的職責和制度建設。司法所作為政府機構系列之一，其本職工作是指導村民調解委員會，參與社會治安綜合治理，進行法制宣傳及刑滿釋放人員的安置幫教工作。僅2004年，全國各地司法所就調解疑難糾紛51.7萬件，協助基層政府處理社會矛盾糾紛近50萬件，宣講法律近54萬場次，受教育人數約2.9億人次，開展矛盾糾紛大排查2307萬次，制止群體性上訪和械斗10萬次。如果將其作為法律援助機構，它要負責免費為農民提供法律咨詢，提供能最大限度維護農民合法權益的解決方案，及作為農民的代理人進行維權行動。這就必須處理好與現存鄉鎮法律服務機構的關系。與律師在城市提供法律服務相對應，鄉鎮司法服務所主要在農村為農民進行服務。到2004年底，全國已經建立了鄉鎮（街道）法律服務所近40982個，共有96000名工作人員為基層群眾提供各類法律服務。但在許多鄉鎮，法律服務機構就在司法所下設立，人員也多有交差。如果不能理順法援機構與法律服務機構的關系，農民在尋求法律援助時很可能被以各種理由推到法律服務所進行有償服務，法律援助就會有名無實，司法所就變成法律服務機構的“掮客”。為了避免這種情況的發生，首先要明確法律服務所的獨立性，要求其與司法所進行“脫鉤”；同時制定完善的制度，對于符合援助條件的不得推諉，也不得要求農民到法律服務所尋求幫助，進行援助工作的定崗、定人、定責、定目標，建立工作責任制和監督投訴機制。

 

其次，要明確法律援助的范圍和程序。范圍應包括刑事、民商事和行政案件。只要農民認為自己的合法權益受到侵害都有可以尋求法律援助。程序上要先由農民向法律援助機構提出申請，放寬援助條件；有的人擔心法律援助成為所有人的免費午餐導致無理纏訟，其實農村中先富起來的農民為了得到更優質的法律服務會選擇聘請律師等方法維護自己的權益，因此不能因為這一擔心而使大部分農民支付較高的維權成本或失去維權機會。

 

一般而言，如果不涉及行政權力，鄉鎮司法所援助機構可以完成農民的法律要求，但當行政權不當運作侵害農民權益時，鄉鎮司法所出于行政級別和當事人一方的地位，就不再適合作為援助機構。這時應建立某種制度要求律師介入。司法所作為援助機構的便利之處是其上級主管部門負責對律師的管理。按刑法和律師法的規定，司法局、法院有權指派律師承擔一定的法律援助任務。通過制定相關條例要求基層司法所在發現法律援助涉及行政機關時，應向上級司法行政部門請求指派律師為當事人提供法律援助任務，使當事人得到更優質的服務。

 

（三）建立國家財政支持與社會慈善行為相結合的法律援助模式

 

縱觀發達資本主義國家法律援助機構的組織形式大體有兩種模式。一是以英美為代表的，主要靠政府資助的獨立的私人團體進行的法律援助，具體由律師協會、各種私人基金會、律師個人等進行，國家對法律援助局限于原則指導和財政支持，受援對象是社會地位低下的特定階層。二是以瑞典和丹麥等國為代表的，將法律援助納入國家的福利制度體系，由國家設立專門的組織機構，雇傭專門的人員進行法律援助工作，其法律援助面向全社會。在這種體制之下，法律援助作為國家的一種責任得以充分體現，但給國家財政造成的壓力相對較大。

 

我國作為一個人口眾多的社會主義發展中國家，經濟發展水平還不高，目前難以單一照搬瑞典丹麥模式，或者英美模式。首先，我們還缺乏由國家負擔大規模法律援助費用的經濟實力，不可能立即采納瑞典丹麥模式。其次，作為社會主義國家，我們的國家性質決定了我們不應當長期將法律援助局限于特定社會階層的少數人，相反地，應當逐步擴大法律援助的受援對象，以更大范圍地保障人權，特別是更好地保障占中國絕大多數的農民的人權，積極開展法律援助，這也不是英美模式可以解決的。權宜之計就是國家提供必要的財政支持，同時輔之以動員社會力量，取得社會各界人士的慈善捐助。這樣既體現法律援助的國家責任原則，又有助于解決在國家財力有限的情況下制約法律援助事業發展的問題，使中國的法律援助事業健康發展，也使我國的法律援助事業變得真正有效和溫情。