近年來，蘇北地區涉河道、農村水利工程設施土地所有權、使用權及管理權的糾紛不斷增多。該類糾紛一旦發生，往往涉及面廣，利益關系復雜，極易引發群體性糾紛，甚至釀成惡性刑事案件，嚴重影響社會穩定。沭陽作為全國人口和農業大縣，其糾紛在蘇北地區具有典型性和代表性。對此，我院成立了以我為組長的專項調研工作領導小組。通過與水利部門、部分鄉鎮司法所工作人員、村民委員會干部進行座談、實地考察糾紛所涉河道及有關水利工程設施、走訪涉訴村民的方式，對該類糾紛的具體類型、產生原因進行了深入調研，并提出了有效預防和化解糾紛的對策建議。現將具體調研情況作如下匯報：

 

一、涉河道、農村水利工程設施糾紛的基本情況

 

（一）糾紛的主要類型

 

1、排除妨礙、財產損害賠償糾紛。水利主管部門（包河道管理局、水務局和具有水利管理權限的鄉鎮、村委會）與承包人簽訂土地使用權承包合同，將由其管理的河灘地、護堤地、護渠地對外承包，由承包人在河灘地上種植農作物，在護堤地和護渠地上植樹造林。而在水利主管部門將上述地塊發包之前，該河灘地、護堤地、護渠地在水利工程設施建成后多年以來一直由當地村民占有使用，土地權屬模糊不明，當地村民認為應由其享有所有權和使用權，故清除了承包人種植的農作物和林木，并在原來各自占有使用的土地范圍內種植農作物，從而引發糾紛。

 

2、林業承包合同糾紛。河道管理局、水務局與承包人簽訂林業承包合同，將其管理的河道、溝渠對外承包，由承包人在河道護堤地、溝渠護渠地上種植林木，并約定林木的收益款分成辦法；而河道、溝渠所在地的村民委員會以護堤地、護渠地為農民集體所有為由，又將護堤地、護渠地承包給第三人，從而產生兩份林業承包合同，引發糾紛。

 

（二）糾紛的特點

 

1、糾紛數量不斷增多。據不完全統計，從2006年至2011年，沭陽縣共發生上述糾紛350余起。其中2006年、2007年分別為31起、39起，2008年、2009年、2010年、2011年分別達53起、73起、75起、79起，5年平均增長了21.51%。但是，上述糾紛進入訴訟程序的僅為45起，僅占糾紛總數的12.86%。

 

2、地域性差異明顯。由于受到新沂河流域的影響，民事主體涉沭陽河道管理局的排除妨礙、財產損害賠償糾紛占上述糾紛的65.6%，且集中于顏集、扎下、吳集、耿圩、七雄、李恒等六個基層管理站片區；林業承包合同及涉水務局、村民委員會排除妨礙、財產損害賠償的糾紛占上述糾紛的31%，分散于高墟、官墩、韓山、茆圩等灌溉系統較為發達的鄉鎮。

 

3、糾紛處理難度大。由于歷史遺留問題，糾紛的處理結果牽涉到村民個體、村民委員會集體、鄉鎮、河道管理局、水務局及其下屬的水利站、堤防管理所、灌區管理所等多方利益，如果簡單地適用法律法規，各方利益將難以平衡，容易引發一方甚至多方的不滿，案結事不了。部分案件直接牽涉眾多村民的利益，如果處理不當，極易引發群體性事件，影響社會和諧穩定。例如，在臧某訴劉某、鄭某、郇某、唐某等四被告排除妨礙、財產損害賠償糾紛一案中，臧某與沭陽縣路南河堤防管理所簽訂林業承包合同后，在沭陽縣潼陽鎮代莊段路南河1400米護堤地上植樹，但四被告帶人砍伐了臧某種植的樹木113棵，并運走53棵，村民們見狀后亦進行砍伐，并對剩余樹木進行哄搶瓜分。由于該護堤地涉及承包人、沭陽縣路南河堤防管理所以及潼陽鎮潼南村3個生產小組200余戶村民的利益，導致糾紛處理難度較大。截至日前，該糾紛仍未得到徹底解決，給社會穩定埋下了安全隱患。

 

4、隱性糾紛大量存在。課題組在座談會和走訪村民的過程中發現，部分村民對糾紛的處理結果持等待和觀望態度，一旦法院對涉訴糾紛作出了裁判，部分與之類似的糾紛將快速涌入法院。如流經我縣境內的新沂河，其所有權歸國家所有（包括灘地），但河道管理局對不同地段灘地的處理方式有所不同，有的灘地由所在鄉鎮的農戶耕種，有的地段由河道管理局承包給第三人耕種，一旦該合同被解除或確認無效，類似糾紛將很快進入訴訟程序，或者第三人承包的灘地將受到當地村民的哄搶、瓜分，從而引發不穩定因素。

 

二、涉河道、農村水利工程設施糾紛產生的原因解析

 

（一）權屬界定不明確是糾紛產生的根本原因

 

1、確權工作開展難。20世紀90年代中期，江蘇省水利廳要求對水利工程設施進行確權劃界，但大部分水利工程設施修建于計劃經濟年代，國家在進行河道擴建、修繕及水利工程設施建設時，對土地的征用缺乏規范的審批手續，農村集體土地被征用后未及時轉化為國有土地，甚至未對被征地或占地的農民集體給予適當補償，即使有補償，也沒有留存相應的歷史資料，村民要求按現行標準給予補償，致使確權工作難以有效開展。

 

2、確權工作不規范。雖然《中華人民共和國河道管理條例》、《江蘇省河道管理實施辦法》、《江蘇省水利工程管理條例》等法律法規、規章規定了河道及水利工程管理范圍內土地所有權、管理權及使用權確定方式，但地方政府同意將河道管理范圍內的河灘地、河堤地以及溝渠護渠地給當地村民使用時未形成規范性文件，在河道拓寬、修繕及溝渠修建前未對屬于集體所有的土地履行相關確權手續。

 

此外，《江蘇省水利工程管理條例》第十條還規定了水利工程設施的管理方法，但水務局在委托鄉鎮或村民委員會管理水利工程設施時，并未履行相關書面手續，托而不管的問題突出。由于河道及水利工程設施權屬不明確，為糾紛的產生埋下了隱患。

 

（二）現實利益的趨動是糾紛產生的直接原因

 

在現實利益的趨動下，國家水利主管部門、村民委員會、當地村民之間并產生了利益沖突，從而引發矛盾糾紛。

 

1、水利部門需解決自身的生存發展問題。在20世紀90年代前，水利主管部門被稱為"水大頭"，由國家專門撥付經費和工程款用于河道清淤、疏浚（俗稱扒河）及水利工程設施的修建，各項經費充裕，工作人員的工資相對較高。部分村民在水利工程管理范圍內的可利用地上種植農作物、植樹，未造成嚴重的水土流失，也未直接影響到水利主管部門的利益，水利部門未及時進行管理和制止。20世紀90年代中期，國家逐漸減少了對水利主管部門的財政撥款，其收入大幅減少；2002年底，國家出臺了《關于深化水利事業單位分配制度改革的指導意見》，對水利事業單位的工資分配制度進行了改革，但是部分地方政府并未按照該指導意見進行改革，除鄉鎮水利站作為水務局的派出機構，工作人員的工資由地方財政撥付外，堤防管理所、灌區管理所實行自收自支，其工資待遇和管理經費未得到保障。為了增加收入，解決自身的生存問題，水利主管部門便將其管理的可利用地對外承包，出現了由"不與民爭利"到"與民爭利"的轉變。

 

2、村委會需利用水利資產化解債務。由于蘇北地區村級組織缺乏辦公經費，大部分村委會干部在從事正常的村務管理活動中預先墊付了相關費用或者由村委會向個人借款墊付，待其離職時，村委會便將其所管理的水利工程設施承包給離職村干部或債權人，用承包費償還欠款。

 

3、農村居民需利用河堤地、河灘地、護渠地增加收益，解決生活困難問題。（1）土地收益隨著國家政策變化大幅提升。2005年年底，農業稅條例被廢止，加之國家又出臺了具體的農業補貼政策，農民種地的收益明顯增加。加之，隨著地方黨委政府對工業扶持力度的增大，蘇北地區木制品加工業得到快速發展，而木材作為木制品加工業的原材料，一時出現了供不應求的現象，村民紛紛在田邊地頭種植樹木，大部分村民不愿耕種的河堤地、護渠地、河灘地成為"香餑餑"。（2）利益分配不均衡。絕大多數水利工程設施建設于計劃經濟年代，包括土地、勞動力、物力在內的各類資源均由國家統一調配，普通農民甚至地方政府對土地、勞動力、物力均缺乏支配權。國家在修建水利工程設施時，不僅征用了農民集體（包產到戶前稱大集體）所有的土地，而且在黨和政府的號召下，當時的勞動生產隊還出勞動力參與修建。大量土地等資源仍由村集體組織或村民耕種、管理、收益，現水利部門單方面將其收歸國有，其管理部門將河堤地、河灘地、護渠地對外承包，村民未從中得到實惠，產生心理不平衡。

 

（三）管理機制不健全及政策法規宣傳不到位是糾紛產生的主要原因

 

1、管理機制不健全。部分地區水利主管部門工作人員（主要是堤防管理所及灌區管理所的工作人員）的工資缺乏財政保障，亦未配備履行管理職責的必要交通工具，致使其管理積極性不高；在地方保護主義的影響下，部分黨政干部缺乏基本的水患意識，放任村民在河堤地、河灘地、護渠地上種植高桿農作物，甚至允許有關單位取土燒窯或修建公路，不僅在一定程度上加劇了有關主體間的利益沖突，而且導致水土流失、河堤被毀，埋下了嚴重的安全隱患。

 

2、政策法規宣傳不到位。大規模的水利工程設施建設結束后，為加強對河道及對水利工程設施的管理，國務院出臺了《中華人民共和國河道管理條例》，國家有關部門和江蘇省政府亦相繼出臺了管理辦法，對水利工程設施的所有權、管理范圍、管理方式等問題均作出了明確規定。但是地方水利主管部門并未有效地對相關法規、規章、政策進行廣泛宣傳，大部分村民不了解有關法規、規章及政策，對水利工程設施的權屬認識仍停留在相關法規、規章出臺之前，從而給水利主管部門的管理造成了一定困難。

 

三、預防和化解糾紛的對策建議

 

（一）明確權屬

 

1、確權工作要嚴格依法進行。地方政府及水利主管部門應嚴格按照國家土地管理局、水利部《關于水利工程用地確權有關問題的通知》和《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《確定土地所有權和使用權的若干規定》（[1995]國土[籍]字第26號）、《江蘇省水利工程管理條例》等法律法規、規章的具體規定，盡快組織相關部門對水利工程設施的權屬進行勘察確權，明確每一處水利施設的權屬、管理范圍、界址、用途等基本情況，盡量將所有水利工程設施的所有權證頒發給所有權人，確保權屬登記全覆蓋。

 

2、確權工作要充分尊重歷史。國家修建水利工程設施時占用、征用農民集體或農戶承包地而未給予適當補償的，要既尊重歷史又考慮現實，給予被征、占土地權利人適當補償；土地被征、占用導致失地農戶生活困難的，應采取措施彌補農戶損失，解決被征、占土地的農戶生活困難問題；對水利主管部門和地方政府承諾工程建成后，河灘地、護堤地、護渠地由當地村民耕種的，地方政府和水利主管部門應在明確所有權、管理權后，并在不影響水利工程設施安全的基礎上，切實履行承諾，將河灘地、護堤地、護渠地交由當地村民使用。

 

（二）強化管理

 

1、完善機制加強管理。（1）加大管理力度。針對目前部分水利工程設施無人管理的狀況，水利主管部門應設立必要的管理機構或將無人管理的水利工程設施合并到就近的管理機構進行管理；水利主管部門應加大執法力度，對違反水利管理法律法規、規章的單位和個人，依法給予行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。（2）要完善獎懲機制。嚴格執行水利工程承包責任制，定期考核，總結評比，對工作成績顯著的管理單位和個人給予物質獎勵；對管理不善的，應依法嚴格追究相關管理人員的責任。

 

2、廣泛宣傳促進管理。主管部門工作人員、村民委員會干部是水利工程設施最重要的管理主體，他們對相關法律法規、政策的掌握程度直接決定了其管理水平。因此，應當對他們進行系統的法律知識培訓，使他們熟練掌握和充分利用有關水利工程設施方面的法律法規和政策，提升他們依法管理的自覺性。同時，水利主管部門應將《中華人民共和國河道管理條例》和相關規章政策的精神、主要內容，宣傳到村、到戶、到人，不斷提升農村居民的法律意識和法制觀念，從而促進管理。

 

3、提升待遇保障管理。根據《關于深化水利事業單位分配制度改革的指導意見》（水人教[2002]578號）的規定，水利事業單位分為行政執行類事業單位、社會公益類事業單位（純公益性事業單位和準公益性事業單位）和開發經營類事業單位。因此，地方政府應嚴格根據指導意見的要求，合理定位水務局下設的堤防管理所和灌區管理所的性質，提升其工資待遇，改變目前自收自支的混亂局面，并為其配備開展管理工作所必要的交通工具，提升他們管理的積極性，保障管理工作用有效開展。

 

（三）轉變審判理念

 

1、做到依法審理與尊重歷史、政策考量的有機統一。（1）加強學習，提升能力。廣大法官應自覺學習和掌握《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規和規章，深入領會國家關于化解涉水利工程設施糾紛的政策精神，并了解本省、本市乃至本縣制定的有關實施辦法。（2）正確處理法律、政策及歷史遺留問題的關系。該類糾紛的處理具有較強的政策性和歷史性，在糾紛化解中應避免惟法律論、惟政策論及惟歷史論的極端，要通過綜合考慮法律、政策、歷史及現實的因素化解矛盾糾紛，切實平衡各民事主體的利益。

 

2、強化涉水利工程設施糾紛的調解工作。（1）充分發揮人民法庭的功能，構建"點、站、室"（巡回審判點、駐村工作站、人民調解工作室）于一體的糾紛化解平臺，就地化解糾紛。（2）建立聯動調解機制，做到訴訟調解與非訴訟調解的無縫對接。當前，非訴調解組織工作人員對相關法律法規、規章及政策的掌握不夠，其調處涉水利工程設施糾紛和矛盾的能力較弱，部分糾紛未能通過調解徹底化解，只能防止事態進一步擴大。因此，應充分發揮司法調解的主導作用，加強訴訟調解與非訴調解的協調配合，構建優勢互補、配置合理、運行高效的聯動調處機制。例如，在龍廟鎮前岔村胡莊組信訪一案中，胡某代表該組20余戶村民到縣水務局信訪，認為國家在修建新沂河大堤和沂北干渠時占用了該組土地，與該組地頭相連淺灘的使用權應歸其所有，故要求確認沭陽縣水務局沂北管理所與彭某簽訂的土地承包合同無效，并賠償該組經濟損失10萬元。沭陽縣水務局信訪辦公室在收到信訪材料后，立即與我院民一庭進行聯系，在我院的組織協調下，成立了由駐村法官、水務局信訪辦公室主任、鎮矛調中心主任及人民調解員組成的聯動調解小組，多次到法官駐村工作站對該信訪案件進行調解。在駐村法官的主導下，通過多方位、多層次的調解工作，該信訪案件最終得以成功化解。

 

3、拓展審判職能，推進水利管理工作創新。（1）強化司法建議職能。人民法院在審判實踐中發現問題后，應及時開展專項調研活動，將問題反饋給地方政府及水利主管部門，并通過司法建議的方式提出對策建議，促使其提升管理水平。（2）充分發揮判決的規范、引導作用。在堅持"調解優先，調判結合"的原則下，如果當事人不同意調解，人民法院應在綜合考慮法律法規、政策及歷史的因素后，作出合法、合理、合情的裁判，并公開發布具有典型性、代表性的案例，充分發揮裁判的社會引導作用。（3）建立聯席會議制度。定期召開人民法院、水利主管部門、鄉（鎮）政府、村民委員會組成的聯席會議，對審判實踐與水利管理中遇到的難點、熱點問題進行梳理和研究，并互通信息，預防突發事件和大規模的群體性糾紛發生。

 

（四）明確裁判思路

 

首先，對權屬進行審查。應對河灘地、護堤地、護渠地的所有權和使用權進行審查，如果所有權和使用權不明確的，根據最高人民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見》（試行）第96條的規定，應裁定駁回起訴，由有關行政主管部門進行確權。其次，對合同效力作出認定。在所有權和使用權明確的前提下，應對合同的發包方進行主體資格審查，在所有權和使用權相分離的情況下，應認定享有使用權的主體為適格的發包主體，在所有權和使用權相統一的情況下，應認定具有管理權限的主體為適格的發包主體，進而確定承包合同的效力。最后，根據合同效力作出裁判。在合同有效的前提下，依法判令侵權人排除妨礙或停止侵害，并賠償損失（能返還原物的返還原物）；在合同無效的前提下，應綜合考慮和衡平實際承包人與使用權人、管理人的利益，并結合承包人訂立合同時的過錯作出裁判。